对《执业医师法》救济条款立法模式的分析
作者：朱应平
单位：上海市卫生局卫生监督所，200336
关键词：
法律与医学杂志990212 1998年6月全国人大常委会通过了《中华人民共和国执业医师法》(以下简称《执业医师法》)，该法将于1999年5月1日正式实施。为了有效贯彻该法，必须弄清楚一个问题，即：对影响相对人——医师权益的具体行政行为是否都可以获得救济的问题。
一、《执业医师法》对具体行政行为救济模式的规定
该法规定的影响医师有关权益的具体行政行为共有三章。第二章《考试和注册》第15条第1款规定了“不予注册”的四种情形，第2款规定了救济途径：受理申请的卫生行政部门对不符合条件不予注册的，应当自收到申请之日起30日内书面通知申请人，并说明理由。申请人有异议的，可以自收到通知之日起15日内，依法申请复议或者向人民法院提起诉讼。第16条第1款规定：医师注册后有六种情形之一的，其所在的医疗、预防、保健机构应当在30日内报告准予注册的卫生行政部门，卫生行政部门应当注销注册，收回医师执业证书。第2款规定：被注销注册的当事人有异议的，可以自收到注销注册通知之日起15日内，依法申请复议或者向人民法院提起诉讼。应该说第15条、第16条规定的救济途径对保护相对人的合法权益， 防止卫生行政部门滥用职权提供了重要保证。然而这种分别列举救济途径的模式给有关条文的理解带来了困难。同是第二章的第19条第2款规定的县级以上地方人民政府卫生行政部门对个体医师，发现有第16条规定情形的，应当及时注销注册，收回医师执业证书。但对于是否给予个体行医的医师第16条第2款的救济，则无具体规定，这使救济成了悬而未决的问题。
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第四章《考核与培训》第31条第3款规定：对考核不合格的医师，县级以上人民政府卫生行政部门可以责令其暂停执业活动三个月至六个月，并接受培训和继续医学教育。暂停执业活动期满，再次进行考核，对考核合格的，允许其继续执业；对考核不合格的，由县级以上人民政府卫生行政部门注销注册，收回执业证书。该条款也未规定给当事人申请复议或者提起诉讼的权利。但根据第16条第1款第(四)项规定，对再次考试不合格，卫生行政部门注销注册，收回执业医师证书的，可以根据第16条申请复议或者诉讼。但对暂停执业活动三至六个月的具体行政行为是否给予救济，未予规定。
第五章《法律责任》主要规定了违反第三章执业规则所要承担的行政处罚责任，该章也未规定当事人申请复议或者提起行政诉讼的救济途径。
二、《执业医师法》救济模式的立法分析
从上文所述可以看出，该法对救济模式的规定特点是：不同条文(15条、第16条)分别规定；同一条文(第31条第3款)分别规定；部分章规定(第三章)、部分章不规定(第四、五章)。这种处理模式给理解法律带来了困难，也必将给法律实施带来疑惑。下文对未规定救济途径条文的理解予以分析，试图解决存在的问题。前述未规定救济途径的条文无非可以做下 列三种不同的理解。
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(一)法律用语文面的理解
即对第19条、第31条中的部分条款以及第五章中的具体行政行为没有规定救济途径的，当事人没有救济权。显然这种理解是违反法律和法制精神的。我国《行政诉讼法》第11条、第12条，《行政复议条例》第9条、第10条从正反两方面规定了可以和不可以提起行政诉讼、行政复议的范围。对于《执业医师法》第19条、第31条和第五章规定的具体行政行为完全符合法律法规的规定，应当纳入救济的范围。至于第19条、第31条规定的具体行政行为归入哪一类。笔者认为，不能从表面上理解它们，应当从实质上理解。就是说，《执业医师法》第15条的“不予注册”(根据《执业医师法》第13条第3款规定，“准予注册”与发给医师执业证书是同时的，是同一程序中两个不可分割的步骤)，第16条、第19条、第31条的“注销注册，收回医师执业证书”，第31条的“责令其暂停执业活动三个月至六个月”在实质上都是影响相对人申请颁发执照权的具体行政行为，即属于《行政诉讼法》第11条第1款第(四)项“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”以及《行政复议条例》第9条第1款第(四)项的情形。应当依法获得复议和(或者)诉讼的救济权。另外按照文面理解，《执业医师法》救济条款的规定模式也不合法律自身逻辑。因为第19条与第15条、第16条在同一章中，第19条与第16条的情形完全相同，仅仅因为是个体医师就不予救济，这也不符合我国法律面前人人平等的法制原则。至于第五章规定的行政处罚行为不予救济更是不可能。因为对于行政处罚的行为，当事人可以依据《行政诉讼法》的规定行使诉讼救济权，这已是一般的法理和法律常识。
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(二)依法行使救济权理解
《执业医师法》第19条、第31条与第五章未作救济规定，但可以理解为当事人自然可以依照《行政诉讼法》、《行政复议条例》行使救济权。这种理解无论如何都难以回答一个问题：第15条、第16条单独规定救济途径的特别必要性何在，其它条文不需要规定的特别理由究竟是什么。而且这样处理从立法技术上说是存在缺陷的。
(三)分别处理的理解
就是说，第19条、第31条中未规定救济途径的，不予救济权。第五章规定的行政处罚可以理解为省略了规定救济措施，可以依照《行政诉讼法》、《行政复议条例》的规定行使救济权。这样理解也有如上的疑问难以解答，立法技术上也不允许。
由此可见，上述三种理解都存在难以自圆其说的现象，都未明确救济范围。这表明，该法在立法上存在不完善的地方。
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三、《执业医师法》救济条款立法模式缺少可资借鉴的立法例
从已有的立法例来看，《执业医师法》救济途径的立法模式也值得推敲。救济途径的立法模式受其调整的法律关系的影响，对于法律关系基本相同的，救济途径的立法模式应基本相同，除非有特殊的情况。笔者认为，医师同卫生行政部门的关系，与律师同司法行政机关的关系相类似，因此规定医师、律师的权益救济方式应基本相同。《律师法》第七章《法律责任》第48条共三款作了不同的处理，第1款、第2款对司法行政机关作出的行政处罚规定了申请复议或者提起行政诉讼的救济途径和申请强制执行；第3款规定了申请人对不予颁发律师执业证书或者律师事务所证书不服的，可以申请复议或者提起诉讼。该条把行政处罚和申请执照的救济途径既加以区别又作了统一的规定。我们认为，《执业医师法》第15条、第16条、第19条、第31条规定的情形，应当采用与《律师法》第48条第3款相同的模式。可见，《执业医师法》这种救济条款的立法模式不符合通常的做法。
四、产生的原因分析
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从《执业医师法》第15条、第16条救济条款产生的过程来看，此种模式的采用具有一定的偶然性。陈敏章的《关于〈中华人民共和国执业医师法〉(草案)的说明》和全国人大法律委员会《关于〈中华人民共和国执业医师法(草案)〉审议结果的报告》均未提及上述救济条款。直到1998年6月26日全国人大法律委员会会议上《〈关于执业医师法(草案修改稿)〉修改意见的报告》中才指出其由来，“草案修改稿第15条规定，卫生行政部门对不符合条件的医师可以不予注册；草案修改稿第16条规定，对已经注册的医师发现某些情况和问题，卫生行政部门可以注销注册。有的常委会委员提出，医师对卫生行政部门不予注册、注销注册的决定有异议的，应当有申诉的途径。因此法律委员会建议增加规定：受理申诉的卫生行政部门对不符合条件不予注册的，应当自收到申请之日起30日内书面通知申请人，并说明理由。申请人有异议的，可以自收到通知之日起15日内，依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。”“被注销注册的当事人有异议的，可以自收到注销注册通知之日起15日内，依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。”可见，第15条、第16条救济措施内容的添加，忽视了对其位置和结构进行合理的全盘的考虑。
五、小结
综上分析，我们得出结论，该法在规定当事人对具体行政行为的救济途径立法模式上产生的问题不利于法律的实施，因此建议由全国人大常务委员会尽快作出立法解释，并建议今后立法不再采用此种模式规定救济途径，可以采用集中规定的模式规定救济条文。
(收稿：1999-01-27；修回：1999-03-17), 百拇医药
单位：上海市卫生局卫生监督所，200336
关键词：
法律与医学杂志990212 1998年6月全国人大常委会通过了《中华人民共和国执业医师法》(以下简称《执业医师法》)，该法将于1999年5月1日正式实施。为了有效贯彻该法，必须弄清楚一个问题，即：对影响相对人——医师权益的具体行政行为是否都可以获得救济的问题。
一、《执业医师法》对具体行政行为救济模式的规定
该法规定的影响医师有关权益的具体行政行为共有三章。第二章《考试和注册》第15条第1款规定了“不予注册”的四种情形，第2款规定了救济途径：受理申请的卫生行政部门对不符合条件不予注册的，应当自收到申请之日起30日内书面通知申请人，并说明理由。申请人有异议的，可以自收到通知之日起15日内，依法申请复议或者向人民法院提起诉讼。第16条第1款规定：医师注册后有六种情形之一的，其所在的医疗、预防、保健机构应当在30日内报告准予注册的卫生行政部门，卫生行政部门应当注销注册，收回医师执业证书。第2款规定：被注销注册的当事人有异议的，可以自收到注销注册通知之日起15日内，依法申请复议或者向人民法院提起诉讼。应该说第15条、第16条规定的救济途径对保护相对人的合法权益， 防止卫生行政部门滥用职权提供了重要保证。然而这种分别列举救济途径的模式给有关条文的理解带来了困难。同是第二章的第19条第2款规定的县级以上地方人民政府卫生行政部门对个体医师，发现有第16条规定情形的，应当及时注销注册，收回医师执业证书。但对于是否给予个体行医的医师第16条第2款的救济，则无具体规定，这使救济成了悬而未决的问题。
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第四章《考核与培训》第31条第3款规定：对考核不合格的医师，县级以上人民政府卫生行政部门可以责令其暂停执业活动三个月至六个月，并接受培训和继续医学教育。暂停执业活动期满，再次进行考核，对考核合格的，允许其继续执业；对考核不合格的，由县级以上人民政府卫生行政部门注销注册，收回执业证书。该条款也未规定给当事人申请复议或者提起诉讼的权利。但根据第16条第1款第(四)项规定，对再次考试不合格，卫生行政部门注销注册，收回执业医师证书的，可以根据第16条申请复议或者诉讼。但对暂停执业活动三至六个月的具体行政行为是否给予救济，未予规定。
第五章《法律责任》主要规定了违反第三章执业规则所要承担的行政处罚责任，该章也未规定当事人申请复议或者提起行政诉讼的救济途径。
二、《执业医师法》救济模式的立法分析
从上文所述可以看出，该法对救济模式的规定特点是：不同条文(15条、第16条)分别规定；同一条文(第31条第3款)分别规定；部分章规定(第三章)、部分章不规定(第四、五章)。这种处理模式给理解法律带来了困难，也必将给法律实施带来疑惑。下文对未规定救济途径条文的理解予以分析，试图解决存在的问题。前述未规定救济途径的条文无非可以做下 列三种不同的理解。
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(一)法律用语文面的理解
即对第19条、第31条中的部分条款以及第五章中的具体行政行为没有规定救济途径的，当事人没有救济权。显然这种理解是违反法律和法制精神的。我国《行政诉讼法》第11条、第12条，《行政复议条例》第9条、第10条从正反两方面规定了可以和不可以提起行政诉讼、行政复议的范围。对于《执业医师法》第19条、第31条和第五章规定的具体行政行为完全符合法律法规的规定，应当纳入救济的范围。至于第19条、第31条规定的具体行政行为归入哪一类。笔者认为，不能从表面上理解它们，应当从实质上理解。就是说，《执业医师法》第15条的“不予注册”(根据《执业医师法》第13条第3款规定，“准予注册”与发给医师执业证书是同时的，是同一程序中两个不可分割的步骤)，第16条、第19条、第31条的“注销注册，收回医师执业证书”，第31条的“责令其暂停执业活动三个月至六个月”在实质上都是影响相对人申请颁发执照权的具体行政行为，即属于《行政诉讼法》第11条第1款第(四)项“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”以及《行政复议条例》第9条第1款第(四)项的情形。应当依法获得复议和(或者)诉讼的救济权。另外按照文面理解，《执业医师法》救济条款的规定模式也不合法律自身逻辑。因为第19条与第15条、第16条在同一章中，第19条与第16条的情形完全相同，仅仅因为是个体医师就不予救济，这也不符合我国法律面前人人平等的法制原则。至于第五章规定的行政处罚行为不予救济更是不可能。因为对于行政处罚的行为，当事人可以依据《行政诉讼法》的规定行使诉讼救济权，这已是一般的法理和法律常识。
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(二)依法行使救济权理解
《执业医师法》第19条、第31条与第五章未作救济规定，但可以理解为当事人自然可以依照《行政诉讼法》、《行政复议条例》行使救济权。这种理解无论如何都难以回答一个问题：第15条、第16条单独规定救济途径的特别必要性何在，其它条文不需要规定的特别理由究竟是什么。而且这样处理从立法技术上说是存在缺陷的。
(三)分别处理的理解
就是说，第19条、第31条中未规定救济途径的，不予救济权。第五章规定的行政处罚可以理解为省略了规定救济措施，可以依照《行政诉讼法》、《行政复议条例》的规定行使救济权。这样理解也有如上的疑问难以解答，立法技术上也不允许。
由此可见，上述三种理解都存在难以自圆其说的现象，都未明确救济范围。这表明，该法在立法上存在不完善的地方。
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三、《执业医师法》救济条款立法模式缺少可资借鉴的立法例
从已有的立法例来看，《执业医师法》救济途径的立法模式也值得推敲。救济途径的立法模式受其调整的法律关系的影响，对于法律关系基本相同的，救济途径的立法模式应基本相同，除非有特殊的情况。笔者认为，医师同卫生行政部门的关系，与律师同司法行政机关的关系相类似，因此规定医师、律师的权益救济方式应基本相同。《律师法》第七章《法律责任》第48条共三款作了不同的处理，第1款、第2款对司法行政机关作出的行政处罚规定了申请复议或者提起行政诉讼的救济途径和申请强制执行；第3款规定了申请人对不予颁发律师执业证书或者律师事务所证书不服的，可以申请复议或者提起诉讼。该条把行政处罚和申请执照的救济途径既加以区别又作了统一的规定。我们认为，《执业医师法》第15条、第16条、第19条、第31条规定的情形，应当采用与《律师法》第48条第3款相同的模式。可见，《执业医师法》这种救济条款的立法模式不符合通常的做法。
四、产生的原因分析
, http://www.100md.com
从《执业医师法》第15条、第16条救济条款产生的过程来看，此种模式的采用具有一定的偶然性。陈敏章的《关于〈中华人民共和国执业医师法〉(草案)的说明》和全国人大法律委员会《关于〈中华人民共和国执业医师法(草案)〉审议结果的报告》均未提及上述救济条款。直到1998年6月26日全国人大法律委员会会议上《〈关于执业医师法(草案修改稿)〉修改意见的报告》中才指出其由来，“草案修改稿第15条规定，卫生行政部门对不符合条件的医师可以不予注册；草案修改稿第16条规定，对已经注册的医师发现某些情况和问题，卫生行政部门可以注销注册。有的常委会委员提出，医师对卫生行政部门不予注册、注销注册的决定有异议的，应当有申诉的途径。因此法律委员会建议增加规定：受理申诉的卫生行政部门对不符合条件不予注册的，应当自收到申请之日起30日内书面通知申请人，并说明理由。申请人有异议的，可以自收到通知之日起15日内，依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。”“被注销注册的当事人有异议的，可以自收到注销注册通知之日起15日内，依法申请行政复议或者向人民法院提起诉讼。”可见，第15条、第16条救济措施内容的添加，忽视了对其位置和结构进行合理的全盘的考虑。
五、小结
综上分析，我们得出结论，该法在规定当事人对具体行政行为的救济途径立法模式上产生的问题不利于法律的实施，因此建议由全国人大常务委员会尽快作出立法解释，并建议今后立法不再采用此种模式规定救济途径，可以采用集中规定的模式规定救济条文。
(收稿：1999-01-27；修回：1999-03-17), 百拇医药