卫生监督处罚中案例指导制度的运用及思考
公正执法是现代法治的必然要求。代表政府履行卫生行政执法职责的卫生监督机构，是否正确有效地实施卫生法律法规，保证卫生行政执法的公正性，将直接影响政府的公信力和权威性。笔者就案例指导制度在卫生监督执法中的运行进行分析和探讨，并提出具体措施。
1 案例指导制度运用的背景
如何保证卫生执法的公正、公平，一直是卫生监督工作者们热议的话题，也做出了很多不懈的努力，如推出的错案追究制、案件自由裁量标准等。但是，在执法实践过程中。还是时常能看到相类似的案件情节，出现不同的裁判结果的情况，严重影响了卫生法制的统一性和执法的权威性。甚至导致了广大群众对卫生执法的不理解和不信任。目前主要存在以下3个方面的问题：
1.1 法律法规自身的缺陷
立法永远是一个“逼近完美而无法达到完美”的过程。我国是典型的制定法国家，也不可避免地出现制定法的缺陷：一般规则对个别案件之局限；有限规则对无限客体之局限；模糊规则对确定事项之局限；稳定规则对发展事物之局限；刻板规则对丰富内涵之局限。这使得我国的有些卫生法律法规由于关键术语没有准确的定义，产生了相同或相似情况下的案件的不同处理结果。同时，法律法规又无法完全对具体的违法情节和罚则细化对应的条文，必然需要赋予执法者一定的自由裁量权的空间。而由于没有比较明确的裁量标准规定，卫生执法人员在实施从轻、减轻、不予处罚的过程中，就存在比较大的随意性。
1.2 执法人员素质水平的差异
自由裁量权的存在使得卫生行政执法的裁断更多的是依靠卫生监督员自己的判断和良知而做出。但目前全国地区之间、机构之间卫生监督员执法水平、个人素质存在显著差别，例如东部市级机构本科及以上学历人员比例(54.1%)明显高于西部市级机构(29.4%)，中部地区县级机构大专以下人员比例(55.4%)则大大超过省级机构(7.1%)；而且不同地区不同环境的影响都将决定处罚结果的不同。因此，这种少客观因素、多主观因素，少集体因素、多个人因素的执法方式决定了相同或类似案件在不同执法人员必然会存在不同结果的可能性。
1.3 行政干预因素过大
卫生监督作为一项卫生行政执法工作，不可避免地会处于行政命令的控制和影响下进行。当过于强调卫生执法为经济服务时，就会出现出于地方政府保护主义而干预处罚，无故减轻甚至取消对违法单位的处罚。
2 案例指导制度的意义
一个成功的案件是卫生监督员智慧的结晶，这种智慧应该得以延续和延展，使它能够发挥最大效应，而不是局限于目前的一案一罚。借鉴司法机关推行判例制度的经验，尝试在卫生行政执法领域建立案例指导制度，就是一种作为成文法的补充，对保证卫生监督机构的执法公正、公平有着积极的意义。
2.1 弥补成文法不足，规范处罚的自由裁量权
由于指导性案例是法律条文的具体表现，是对个案所作的指导。具有明显的针对性，效力更为明显。在法律条文的框架下。使用指导性案件进行裁判约束，可以使相同或相似案件能最大限度地适用同样规则。同样，由于指导性案件的约束作用，也可限制由于地方保护主义和行政命令千预而导致的行政自由裁量权的随意滥用。同时，实行案例指导制度有助于在卫生监督员中形成对于一些疑难、新类型案件的普遍共识，促使卫生监督员对这类案件作出类似裁判。
2.2 提高办案质量，保障执法的公正性
同案得到相同的处罚，有助于维护卫生执法的统一性和权威性，增强广大群众对执法工作的理解和信任，进而提高公众的认可度。而实行案例指导制度有利于促使每个卫生监督员通过加强对成功先例的学习，引导每个办案人员按照指导性案例正确的法律适用和裁量标准，将待办案件的具体情况与指导性案例相结合，充分认识案件的事实和证据，从而提高办案质量。同样，有选择地对部分指导性案例的公布，使得人们能对违反某一法律规则的结果产生合理预期，有利于促使管理相对人自觉遵法守法，达到教育服务功能，也有利于社会对卫生执法工作的监督，最大限度地保障执法的公正性。
3 案例指导制度的基本内容
案例指导制度是指有关机关选取具有一定典型意义的案件进行公开发布，以此作为后续同类案件裁判的依据。但要认识到，我国国体决定了由立法机关颁布的制定法是正式的法律渊源，案例并非正式的法律渊源，对外不具有强制遵守的法律效力。它应该是目前具体的卫生法律法规的补充，本质上是一种法律适用活动和制度，主要起着对内统一法律适用标准、阐明法律准确含义方面的积极作用，其内容主要包括指导性案例本身和发挥案件指导作用的运行机制两个方面。
3.1 案例指导制度的具体载体——各类经典案例
案例作为整个制度运行的载体，是整个制度的核心。这些案例类型主要包括：①一些疑难复杂案例，可以起到准确裁量、有突出借鉴意义；②新形势下由新情况产生的案件，可以对未来相似情况的产生和相关法律法规发展有着明显积极意义；③在某一专业内有频繁发生可能性的案件，可以对后续案件的法律适用具有普遍指导意义；④具有地区特点和影响的案件，可以体现对维护社会公正、惩处违法有着现实意义。
在案例内容上，不仅仅包括对案情的简要描述，更要对其中蕴含的法律问题进行论述。如针对案件的争议问题进行阐述，结合相关法律或法理明确某类案件的法律适用；提炼出带有规律性的工作机制和方法，以工作规则的形式指导办案。同时要将案例作为法律法规条款的解释和具体工作规则、方法的规范。
3.2 案例指导制度的发挥保障——各项运行机制
案例能发挥指导作用，需要各项有效运行机制的支持。
3.2.1 指导性案例实施约束力的赋予 案例指导制度得以运行的关键在于要赋予案例实际的效力，目前许多地方和机构都已经意识并发挥成功案例的作用，常以汇编的形式在机构内部发布。但这些案例对具体办案人员仅仅起着参考作用，与卫生监督员长期养成的办案习惯相比，实际作用不是很大。因此，应该赋予指导性案例的事实拘束力，要求后期相同或相似案件的裁决在法律条文框架下，在法律适用和裁量标准上必须受到相关的指导性案例的约束，以期规范卫生执法人员的自由裁量权，保证案件裁决结果的相对公正性。
但指导性案例的参照适用是以待判案件与作为“源”案例的指导性案例之间具有相同点为前提的。不同人在价值观等方面的不同，对案件的看法肯定会出现不同，或是认为两个案件之间的不同点更为重要。这就需要一方面通过机构内部管理来体现指导案件的拘束力，要通过充分对先例的讨论解释，使得先例作为卫生监督机构对于一类案件的整体价值判断，避免卫生监督员用不同裁决表现不同意见；另一方面当确实因为社会发展及社会条件变化，固守先前指导性案例必将带来不正义结果时，应当允许背离原有的指导性案例作为判决，但应当制定相关制度规范这种背离现象，建议参照德国的“背离报告制度”，对于有正当理由背离指导性案例时必须向上一级卫生监督机构报告。
3.2.2 指导性案例制作的规范程序 首先对指导性案例的创建主体应当进行严格的限制。我国幅员辽阔，各地风俗习惯、民众心理、经济发展水平不同等原因会造成指导性案例有强烈的地域性，如此一来，更有可能造成全国范围内法制的不统一，有违设立案例指导制度的初衷。因此，可以参考目前三级立法并存的立法模式，由部级、省级(省、自治区、直辖市)、较大市级的卫生监督机构负责制定发布具体案例。
其次要建立起案例实施程序。在案例来源上要强调广泛性、典型性，选择的范围应包括各级卫生监督机构在各自实际工作中的典型优秀案例。由部级、省级(省、自治区、直辖市)、较大市级的卫生监督机构通过各自专门组织按照统一的选用标准进行评审编制。在案例数量上应遵守少而精的原则，注重质量而不是数量。一旦案例形成。便要通过专门正式方式进行发布，并应当定期将公布的案例进行汇编，并公开发行。如有适当条件还应建立相应的数据查询系统。同时，还应根据现行卫生法律法规的更正、变化，及时更新案例，保证指导性案例的时效性。
再次要建立起案例实施层级。指导性案例的拘束力应当根据发布主体的不同而有所区别。对于由地方卫生监督机构发布的案例，其拘束力应局限在地区以内。避免因为地区差别而造成的误差；而国家卫生监督机构发布的案例应该在全国范围内均具有一定的拘束力，而且在发布案例类型上，应注重发布新形势下由新情况产生的案件和在法律适用上存在较大争议的疑难复杂案例。对于普遍指导意义和地区影响力的案例，应尽量由地方发布，更能体现案例与地方情况的结合。, 百拇医药(张逢春 李晋哲)
1 案例指导制度运用的背景
如何保证卫生执法的公正、公平，一直是卫生监督工作者们热议的话题，也做出了很多不懈的努力，如推出的错案追究制、案件自由裁量标准等。但是，在执法实践过程中。还是时常能看到相类似的案件情节，出现不同的裁判结果的情况，严重影响了卫生法制的统一性和执法的权威性。甚至导致了广大群众对卫生执法的不理解和不信任。目前主要存在以下3个方面的问题：
1.1 法律法规自身的缺陷
立法永远是一个“逼近完美而无法达到完美”的过程。我国是典型的制定法国家，也不可避免地出现制定法的缺陷：一般规则对个别案件之局限；有限规则对无限客体之局限；模糊规则对确定事项之局限；稳定规则对发展事物之局限；刻板规则对丰富内涵之局限。这使得我国的有些卫生法律法规由于关键术语没有准确的定义，产生了相同或相似情况下的案件的不同处理结果。同时，法律法规又无法完全对具体的违法情节和罚则细化对应的条文，必然需要赋予执法者一定的自由裁量权的空间。而由于没有比较明确的裁量标准规定，卫生执法人员在实施从轻、减轻、不予处罚的过程中，就存在比较大的随意性。
1.2 执法人员素质水平的差异
自由裁量权的存在使得卫生行政执法的裁断更多的是依靠卫生监督员自己的判断和良知而做出。但目前全国地区之间、机构之间卫生监督员执法水平、个人素质存在显著差别，例如东部市级机构本科及以上学历人员比例(54.1%)明显高于西部市级机构(29.4%)，中部地区县级机构大专以下人员比例(55.4%)则大大超过省级机构(7.1%)；而且不同地区不同环境的影响都将决定处罚结果的不同。因此，这种少客观因素、多主观因素，少集体因素、多个人因素的执法方式决定了相同或类似案件在不同执法人员必然会存在不同结果的可能性。
1.3 行政干预因素过大
卫生监督作为一项卫生行政执法工作，不可避免地会处于行政命令的控制和影响下进行。当过于强调卫生执法为经济服务时，就会出现出于地方政府保护主义而干预处罚，无故减轻甚至取消对违法单位的处罚。
2 案例指导制度的意义
一个成功的案件是卫生监督员智慧的结晶，这种智慧应该得以延续和延展，使它能够发挥最大效应，而不是局限于目前的一案一罚。借鉴司法机关推行判例制度的经验，尝试在卫生行政执法领域建立案例指导制度，就是一种作为成文法的补充，对保证卫生监督机构的执法公正、公平有着积极的意义。
2.1 弥补成文法不足，规范处罚的自由裁量权
由于指导性案例是法律条文的具体表现，是对个案所作的指导。具有明显的针对性，效力更为明显。在法律条文的框架下。使用指导性案件进行裁判约束，可以使相同或相似案件能最大限度地适用同样规则。同样，由于指导性案件的约束作用，也可限制由于地方保护主义和行政命令千预而导致的行政自由裁量权的随意滥用。同时，实行案例指导制度有助于在卫生监督员中形成对于一些疑难、新类型案件的普遍共识，促使卫生监督员对这类案件作出类似裁判。
2.2 提高办案质量，保障执法的公正性
同案得到相同的处罚，有助于维护卫生执法的统一性和权威性，增强广大群众对执法工作的理解和信任，进而提高公众的认可度。而实行案例指导制度有利于促使每个卫生监督员通过加强对成功先例的学习，引导每个办案人员按照指导性案例正确的法律适用和裁量标准，将待办案件的具体情况与指导性案例相结合，充分认识案件的事实和证据，从而提高办案质量。同样，有选择地对部分指导性案例的公布，使得人们能对违反某一法律规则的结果产生合理预期，有利于促使管理相对人自觉遵法守法，达到教育服务功能，也有利于社会对卫生执法工作的监督，最大限度地保障执法的公正性。
3 案例指导制度的基本内容
案例指导制度是指有关机关选取具有一定典型意义的案件进行公开发布，以此作为后续同类案件裁判的依据。但要认识到，我国国体决定了由立法机关颁布的制定法是正式的法律渊源，案例并非正式的法律渊源，对外不具有强制遵守的法律效力。它应该是目前具体的卫生法律法规的补充，本质上是一种法律适用活动和制度，主要起着对内统一法律适用标准、阐明法律准确含义方面的积极作用，其内容主要包括指导性案例本身和发挥案件指导作用的运行机制两个方面。
3.1 案例指导制度的具体载体——各类经典案例
案例作为整个制度运行的载体，是整个制度的核心。这些案例类型主要包括：①一些疑难复杂案例，可以起到准确裁量、有突出借鉴意义；②新形势下由新情况产生的案件，可以对未来相似情况的产生和相关法律法规发展有着明显积极意义；③在某一专业内有频繁发生可能性的案件，可以对后续案件的法律适用具有普遍指导意义；④具有地区特点和影响的案件，可以体现对维护社会公正、惩处违法有着现实意义。
在案例内容上，不仅仅包括对案情的简要描述，更要对其中蕴含的法律问题进行论述。如针对案件的争议问题进行阐述，结合相关法律或法理明确某类案件的法律适用；提炼出带有规律性的工作机制和方法，以工作规则的形式指导办案。同时要将案例作为法律法规条款的解释和具体工作规则、方法的规范。
3.2 案例指导制度的发挥保障——各项运行机制
案例能发挥指导作用，需要各项有效运行机制的支持。
3.2.1 指导性案例实施约束力的赋予 案例指导制度得以运行的关键在于要赋予案例实际的效力，目前许多地方和机构都已经意识并发挥成功案例的作用，常以汇编的形式在机构内部发布。但这些案例对具体办案人员仅仅起着参考作用，与卫生监督员长期养成的办案习惯相比，实际作用不是很大。因此，应该赋予指导性案例的事实拘束力，要求后期相同或相似案件的裁决在法律条文框架下，在法律适用和裁量标准上必须受到相关的指导性案例的约束，以期规范卫生执法人员的自由裁量权，保证案件裁决结果的相对公正性。
但指导性案例的参照适用是以待判案件与作为“源”案例的指导性案例之间具有相同点为前提的。不同人在价值观等方面的不同，对案件的看法肯定会出现不同，或是认为两个案件之间的不同点更为重要。这就需要一方面通过机构内部管理来体现指导案件的拘束力，要通过充分对先例的讨论解释，使得先例作为卫生监督机构对于一类案件的整体价值判断，避免卫生监督员用不同裁决表现不同意见；另一方面当确实因为社会发展及社会条件变化，固守先前指导性案例必将带来不正义结果时，应当允许背离原有的指导性案例作为判决，但应当制定相关制度规范这种背离现象，建议参照德国的“背离报告制度”，对于有正当理由背离指导性案例时必须向上一级卫生监督机构报告。
3.2.2 指导性案例制作的规范程序 首先对指导性案例的创建主体应当进行严格的限制。我国幅员辽阔，各地风俗习惯、民众心理、经济发展水平不同等原因会造成指导性案例有强烈的地域性，如此一来，更有可能造成全国范围内法制的不统一，有违设立案例指导制度的初衷。因此，可以参考目前三级立法并存的立法模式，由部级、省级(省、自治区、直辖市)、较大市级的卫生监督机构负责制定发布具体案例。
其次要建立起案例实施程序。在案例来源上要强调广泛性、典型性，选择的范围应包括各级卫生监督机构在各自实际工作中的典型优秀案例。由部级、省级(省、自治区、直辖市)、较大市级的卫生监督机构通过各自专门组织按照统一的选用标准进行评审编制。在案例数量上应遵守少而精的原则，注重质量而不是数量。一旦案例形成。便要通过专门正式方式进行发布，并应当定期将公布的案例进行汇编，并公开发行。如有适当条件还应建立相应的数据查询系统。同时，还应根据现行卫生法律法规的更正、变化，及时更新案例，保证指导性案例的时效性。
再次要建立起案例实施层级。指导性案例的拘束力应当根据发布主体的不同而有所区别。对于由地方卫生监督机构发布的案例，其拘束力应局限在地区以内。避免因为地区差别而造成的误差；而国家卫生监督机构发布的案例应该在全国范围内均具有一定的拘束力，而且在发布案例类型上，应注重发布新形势下由新情况产生的案件和在法律适用上存在较大争议的疑难复杂案例。对于普遍指导意义和地区影响力的案例，应尽量由地方发布，更能体现案例与地方情况的结合。, 百拇医药(张逢春 李晋哲)