浅谈卫生行政处罚事先告知书的应用
【中图分类号】R1【文献标识码】B【文章编号】1005-2720(2009)09-0343-02
为进一步规范卫生行政执法过程中的处罚行为，卫生部根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)、《卫生行政处罚程序》中的规定，制订了《卫生行政执法处罚文书规范》(1998-07-08)，该规范对21种处罚文书分别提出具体适用范围和制作要求。在实际工作中，能够准确合理地应用，是每一位卫生监督员面临的现实问题，笔者以食品卫生行政处罚为例，探讨“行政处罚事先告知书”的应用性及可操作性。
1 制作“行政处罚事先告知书”的根据和意义
《行政处罚法》制订的目的是为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，规定行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人除出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。《卫生行政处罚程序》中，就卫生行政机关在对当事人的违法行为合议后，也作出类似规定。卫生行政执法处罚文书及“行政处罚事先告知书”正是根据上述规定制作的。“行政处罚事先告知书”是卫生行政机关在作出正式行政处罚之前制作的首份文书，与其他卫生行政处罚文书属同一系列。它的制作与否，以及内容与质量均可影响到卫生执法程序的合法性、公正性，以及是否引起诉讼的可能性。可见，“行政处罚事先告知书”具有两个实际意义，一是起到监督作出行政执法机关的行政行为是否规范，进一步来监督政府的行政行为是否在法律的控制下运行，即行政处罚应遵循公开、公正的原则。二是保护监督相对人的合法权利，即在受到处罚时享有的陈述权和申辩权，“行政处罚事先告知书”不仅仅是简单地向监督相对人传递一种信息，而是透过这一文书体现出政府的行政行为以及法律的贯彻情况，是否真正的落到实处。绕过事先告知，而直接进入处罚决定是不符合法律程序的，这类处罚视为无效。
2 行政处罚事先告知书的应用
在查明当事人的违法事实后，就可使用“行政处罚事先告知书”。此文书有两种应用形式：①以书面形式告知，使用统一格式的文书，要求有当事人的基本情况，当事人的违法行为与事实，处罚的理由和依据法律名称及条款等内容，也要启用“送达回执”文书。②以口头形式告知以上内容，但也应有文字记录，并由当事人在记录上签名或盖章方可生效。上述可见，“行政处罚事先告知书”的应用并不复杂，程序也简单，但是在实际操作中却有值得探讨之处，主要是：
2.1 告知当事人陈述和申辩的权利，却无时间限定。即没有确定应当在某天某时，向作出处罚决定的卫生行政机关提出陈述和申辩。无论是以书面形式告知或口头形式告知，在制作文书时必须要标明时间，否则当事人无法去行使自己的权利，这就给卫生监督员在使用中带来一定的随意性，可写上3d，也可写上5d，全凭使用者自行操作，时间较短，当事人难以履行自已的权利；时间较长，卫生行政机关的执法效率，法律的严肃性均会不同程度地受到影响。
2.2 作出“当场行政处罚决定书”之前，与“行政处罚事先告知书”在时间上有矛盾。从“行政处罚事先告知书”的使用范围来看，在制作“当场行政处罚决定书”前，也要进入事先告知程序。由于“行政处罚事先告知书”仅给予当事人陈述和申辩的权利，却无陈述和申辩的具体限定时间。而“当场行政处罚决定书”的使用，是对案情简单，违法事实清楚，证据确凿的违法案件当场作出处理决定的法律文书。例如食品从业人员无健康证上岗，个人卫生差，定型包装食品超过保质期限等。处理时，现场2名以上监督员可构成合议程序，当场对当事人作出处罚决定。当场作出的处罚决定，如依照当事人的违法事实及情节给予罚款处罚，并且其情形属于罚款数额在20元以下，或者不当场收缴事后难以执行的，当场必须要履行。按照程序，在发出“行政处罚事先告知书”之后方可下达“当场行政处罚决定书”。由此产生两份文书在发出的前后时间上相差无几的矛盾，致使当事人在不可能有陈述和申辩时间的情况下，接受了行政处罚，“行政处罚事先告知书”给予当事人享有的权利形同虚设，即使当事人事后提出陈述和申辩，也有违“公正、公开”的行政处罚原则。
2.3 执行“责令改正”处罚时，使用“行政处罚事先告知书”过于复杂化。《食品卫生法》规定的行政处罚主要有10种。在实施这10种行政处罚时，按照要求，均要使用“行政处罚事先告知书”，但是，在具体操作中，有的罚种却不易落实。例如，食品生产经营过程不符合卫生要求(无防蝇设施)，应给予“责令改正”处罚。按照要求，必须“先告知，后处罚”。然而，用于“责令改正”这类事实清楚，处罚较轻的案件，似乎过于复杂化，浪费人力与时间，对深入开展卫生监督工作是不利的。
2.4 由于流动商贩及街头食品摊点的经营地点不固定，在对他们实施行政处罚时，若使用了“先告知，后处罚”程序，则难于落实。近年来，从事食品生产经营者增多，而流动及街头的摊点、商贩占有一定比例，大多集中在集贸市场、街头巷尾处。据资料知，他们中间，无证经营、卫生条件差较为普遍，若增强监督检查频率，加大执法力度，一次巡回检查受处罚者不在少数。因为他们违法事实清楚，案情简单，根据其经营场所和地点不固定特点，需要现场处罚，即使是“取缔”这类较重的处罚，由于上述特点，也必须在现场合议后，当地作出处罚决定，即监督检查笔录、处罚决定书等文书一并作出，处罚的项目也在现场落实。但是，一旦使用“行政处罚事先告知书”，情况就大不一样。如按照要求，在对当事人告知处罚内容后，过一定时间，再到现场实施处罚时，可能早已空无一人，不知去向。这类流动摊点在原现场等待或接受执法部门的处罚实属少见，致使处罚不能落实成为悬案。这类现象，在日常的巡回卫生监督检查中很常见。他们的卫生状况，影响到该地区的整体卫生质量水平，对他们强化卫生监督管理，加大执法力度，依法进行处罚，应用“先告知，过一定时间后，再进行处罚”这一漫长的程序，不仅约束了执法的效率和质量，而且，由于对街头及流动摊点的检查与处罚告知是在现场进行，难免会引来不少消费者围观，他们会误认为卫生行政部门软弱无力，执法不严，甚至职责上的不作为，进而对政府卫生行政部门的行政行为表示质疑，导致社会影响力减弱。
3 对策
综上所述，“行政处罚事先告知书”对当事人提出陈述和申辩无时间限定，启用“当场行政处罚决定”时，与“行政处罚事先告知书”在时间上相差无几，以及对流动及街头食品摊点实施“取缔”处罚时不易落实等矛盾，给卫生行政部门的行政行为带来一定影响。为保证行政处罚过程在程序上合法，使执法活动顺利开展，建议如下：
3.1 有关部门作出规定，在下达“行政处罚事先告知书”时，对当事人的陈述和申辩时间统一限定。按照罚种可分别作出不同的时间限定，以保证事先告知程序合理、公正。
3.2 对于较轻的行政处罚如责令改正、给予警告等，以及案情简单，事实清楚的案件，在下达“行政处罚决定书”或“当场行政处罚决定书”之前，按照要求，告知当事人有关内容，并当场询问当事人是否就该处罚提出陈述和申辩，如果当事人否定，则立即下达“行政处罚决定书”。一般来说，不涉及到罚款，且是较轻的处罚，当事人不会提出陈述和申辩。
3.3 对流动及街头食品摊点执行“取缔”罚时，为防止事后不予执行，应在现场先实行取缔(收缴、查封非法生产经营的食品、食品用工具及用具)，并同时告知有关内容及当事人陈述和申辩的权利，提出时间限定，如超过时间限定不陈述和申辩，再执行下一步处罚：没收违法所得和罚款。采用上述程序，在现场执行取缔处罚，可起到扩大社会影响面，震慑经营者，提高卫生行政部门威信，增强执法力度的效果，达到从重从快处罚违法行为的目的。
[收稿 2008-12-24], 百拇医药(李连珍)
为进一步规范卫生行政执法过程中的处罚行为，卫生部根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)、《卫生行政处罚程序》中的规定，制订了《卫生行政执法处罚文书规范》(1998-07-08)，该规范对21种处罚文书分别提出具体适用范围和制作要求。在实际工作中，能够准确合理地应用，是每一位卫生监督员面临的现实问题，笔者以食品卫生行政处罚为例，探讨“行政处罚事先告知书”的应用性及可操作性。
1 制作“行政处罚事先告知书”的根据和意义
《行政处罚法》制订的目的是为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，规定行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人除出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。《卫生行政处罚程序》中，就卫生行政机关在对当事人的违法行为合议后，也作出类似规定。卫生行政执法处罚文书及“行政处罚事先告知书”正是根据上述规定制作的。“行政处罚事先告知书”是卫生行政机关在作出正式行政处罚之前制作的首份文书，与其他卫生行政处罚文书属同一系列。它的制作与否，以及内容与质量均可影响到卫生执法程序的合法性、公正性，以及是否引起诉讼的可能性。可见，“行政处罚事先告知书”具有两个实际意义，一是起到监督作出行政执法机关的行政行为是否规范，进一步来监督政府的行政行为是否在法律的控制下运行，即行政处罚应遵循公开、公正的原则。二是保护监督相对人的合法权利，即在受到处罚时享有的陈述权和申辩权，“行政处罚事先告知书”不仅仅是简单地向监督相对人传递一种信息，而是透过这一文书体现出政府的行政行为以及法律的贯彻情况，是否真正的落到实处。绕过事先告知，而直接进入处罚决定是不符合法律程序的，这类处罚视为无效。
2 行政处罚事先告知书的应用
在查明当事人的违法事实后，就可使用“行政处罚事先告知书”。此文书有两种应用形式：①以书面形式告知，使用统一格式的文书，要求有当事人的基本情况，当事人的违法行为与事实，处罚的理由和依据法律名称及条款等内容，也要启用“送达回执”文书。②以口头形式告知以上内容，但也应有文字记录，并由当事人在记录上签名或盖章方可生效。上述可见，“行政处罚事先告知书”的应用并不复杂，程序也简单，但是在实际操作中却有值得探讨之处，主要是：
2.1 告知当事人陈述和申辩的权利，却无时间限定。即没有确定应当在某天某时，向作出处罚决定的卫生行政机关提出陈述和申辩。无论是以书面形式告知或口头形式告知，在制作文书时必须要标明时间，否则当事人无法去行使自己的权利，这就给卫生监督员在使用中带来一定的随意性，可写上3d，也可写上5d，全凭使用者自行操作，时间较短，当事人难以履行自已的权利；时间较长，卫生行政机关的执法效率，法律的严肃性均会不同程度地受到影响。
2.2 作出“当场行政处罚决定书”之前，与“行政处罚事先告知书”在时间上有矛盾。从“行政处罚事先告知书”的使用范围来看，在制作“当场行政处罚决定书”前，也要进入事先告知程序。由于“行政处罚事先告知书”仅给予当事人陈述和申辩的权利，却无陈述和申辩的具体限定时间。而“当场行政处罚决定书”的使用，是对案情简单，违法事实清楚，证据确凿的违法案件当场作出处理决定的法律文书。例如食品从业人员无健康证上岗，个人卫生差，定型包装食品超过保质期限等。处理时，现场2名以上监督员可构成合议程序，当场对当事人作出处罚决定。当场作出的处罚决定，如依照当事人的违法事实及情节给予罚款处罚，并且其情形属于罚款数额在20元以下，或者不当场收缴事后难以执行的，当场必须要履行。按照程序，在发出“行政处罚事先告知书”之后方可下达“当场行政处罚决定书”。由此产生两份文书在发出的前后时间上相差无几的矛盾，致使当事人在不可能有陈述和申辩时间的情况下，接受了行政处罚，“行政处罚事先告知书”给予当事人享有的权利形同虚设，即使当事人事后提出陈述和申辩，也有违“公正、公开”的行政处罚原则。
2.3 执行“责令改正”处罚时，使用“行政处罚事先告知书”过于复杂化。《食品卫生法》规定的行政处罚主要有10种。在实施这10种行政处罚时，按照要求，均要使用“行政处罚事先告知书”，但是，在具体操作中，有的罚种却不易落实。例如，食品生产经营过程不符合卫生要求(无防蝇设施)，应给予“责令改正”处罚。按照要求，必须“先告知，后处罚”。然而，用于“责令改正”这类事实清楚，处罚较轻的案件，似乎过于复杂化，浪费人力与时间，对深入开展卫生监督工作是不利的。
2.4 由于流动商贩及街头食品摊点的经营地点不固定，在对他们实施行政处罚时，若使用了“先告知，后处罚”程序，则难于落实。近年来，从事食品生产经营者增多，而流动及街头的摊点、商贩占有一定比例，大多集中在集贸市场、街头巷尾处。据资料知，他们中间，无证经营、卫生条件差较为普遍，若增强监督检查频率，加大执法力度，一次巡回检查受处罚者不在少数。因为他们违法事实清楚，案情简单，根据其经营场所和地点不固定特点，需要现场处罚，即使是“取缔”这类较重的处罚，由于上述特点，也必须在现场合议后，当地作出处罚决定，即监督检查笔录、处罚决定书等文书一并作出，处罚的项目也在现场落实。但是，一旦使用“行政处罚事先告知书”，情况就大不一样。如按照要求，在对当事人告知处罚内容后，过一定时间，再到现场实施处罚时，可能早已空无一人，不知去向。这类流动摊点在原现场等待或接受执法部门的处罚实属少见，致使处罚不能落实成为悬案。这类现象，在日常的巡回卫生监督检查中很常见。他们的卫生状况，影响到该地区的整体卫生质量水平，对他们强化卫生监督管理，加大执法力度，依法进行处罚，应用“先告知，过一定时间后，再进行处罚”这一漫长的程序，不仅约束了执法的效率和质量，而且，由于对街头及流动摊点的检查与处罚告知是在现场进行，难免会引来不少消费者围观，他们会误认为卫生行政部门软弱无力，执法不严，甚至职责上的不作为，进而对政府卫生行政部门的行政行为表示质疑，导致社会影响力减弱。
3 对策
综上所述，“行政处罚事先告知书”对当事人提出陈述和申辩无时间限定，启用“当场行政处罚决定”时，与“行政处罚事先告知书”在时间上相差无几，以及对流动及街头食品摊点实施“取缔”处罚时不易落实等矛盾，给卫生行政部门的行政行为带来一定影响。为保证行政处罚过程在程序上合法，使执法活动顺利开展，建议如下：
3.1 有关部门作出规定，在下达“行政处罚事先告知书”时，对当事人的陈述和申辩时间统一限定。按照罚种可分别作出不同的时间限定，以保证事先告知程序合理、公正。
3.2 对于较轻的行政处罚如责令改正、给予警告等，以及案情简单，事实清楚的案件，在下达“行政处罚决定书”或“当场行政处罚决定书”之前，按照要求，告知当事人有关内容，并当场询问当事人是否就该处罚提出陈述和申辩，如果当事人否定，则立即下达“行政处罚决定书”。一般来说，不涉及到罚款，且是较轻的处罚，当事人不会提出陈述和申辩。
3.3 对流动及街头食品摊点执行“取缔”罚时，为防止事后不予执行，应在现场先实行取缔(收缴、查封非法生产经营的食品、食品用工具及用具)，并同时告知有关内容及当事人陈述和申辩的权利，提出时间限定，如超过时间限定不陈述和申辩，再执行下一步处罚：没收违法所得和罚款。采用上述程序，在现场执行取缔处罚，可起到扩大社会影响面，震慑经营者，提高卫生行政部门威信，增强执法力度的效果，达到从重从快处罚违法行为的目的。
[收稿 2008-12-24], 百拇医药(李连珍)