五年细细孕育 一朝呱呱坠地
历经近五年的立法过程，《江苏省城市社区卫生服务条例》(以下简称“《条例》”)8月20日终于公布，这也是全国首部关于社区卫生的地方性法规。该《条例》于7月24日由江苏省第十一届人大常委会第四次会议通过，将从今年10月1日开始施行。
在《条例》的第一章《总则》中，江苏省明确提出发展社区卫生服务的三大原则——坚持公益性质，注重公平和效率；坚持政府主导，鼓励社会参与；坚持公共卫生服务和基本医疗服务并重，防治结合。
“原则性强，但又不失灵活”，江苏省政协一位长期关注医疗改革的专家称。江苏省人大网站上公布的《条例》全文显示，该法规虽然对“社区首诊”、“双向转诊”等热点措施未作强制性规定，但仍然强调了政府的投入责任。
江苏省在社区卫生服务工作的推进和创新上，一直走在全国前列。《条例》的出台，无疑给全国社区卫生服务建设带来了新希望。
, 百拇医药 《条例》出台背景
江苏省早在1997年就开始了社区卫生服务的探索和试点，但是一直没有得到充分的重视。江苏省人大教科文卫委员会在2005年上半年的调研中发现，全省社区卫生服务机构建设发展很不平衡，不少地方基层社区卫生服务“无经费投入，机构不健全，工作比较薄弱”。
据调查，江苏省医疗卫生投入的结构不合理，大部分资金滞留在县以上医院。现有社区卫生服务人员呈现“二低一高”现象，即学历低、职称低、年龄偏高。其中本科学历的占11.9%，大专学历的占28.6%，中专学历的占47.8%，无学历的占11.7%。
资金的短缺直接导致社区卫生服务人才的匮乏，不能很好地适应社区卫生服务的需要；适用法律法规的缺失，也增加了监督管理的难度。
实际工作引发了社区卫生服务立法的需要——《江苏省城市社区卫生服务条例》早早地列入了江苏省地方性法规的五年立法规划(2003～2007年)。历时三年多的调研之后，2007年江苏省政府将《条例》列入立法计划正式项目。同年12月6日，省政府常务会议讨论通过了《条例(草案)》。
, 百拇医药
《条例》引导小病进社区
卫生部研究资料表明，在保证医疗质量的前提下，三级医院65%的门诊病人和77%的住院病人可分流到社区卫生服务机构：同一病种每一门诊人次甲均节省费用45元，每一位出院病人平均节省费用990元。据此测算：如果将三级医院的常见病、多发病分流到社区卫生服务机构，江苏省全省每年可节省医药费用14亿元。
此次公布的《条例》明确提出，鼓励和引导参保人员首选社区卫生服务机构就诊：社区卫生服务机构应当按照当地人民政府的规定减免其诊疗费、挂号费。
在《条例》正式出台前，江苏省各地已经探索出不少有成效的措施。镇江等地的有效做法，已经被部分采纳推广。
全国医改的试点城市镇江就率先规定：凡经卫生行政部门批准设立的社区卫生服务中心(站)，100%纳入社会基本医疗保险和合作医疗定点医疗机构体系。在此基础上，镇江规定降低参保人员在社区卫生服务机构门诊医疗费用的个人支付比例：超过起付标准以上的门诊医疗费用，个人仅支付15%，由社会基本医疗保险基金支付85%：个人自付比例分别比一、二、三级医院低10%、15%和25%，以此引导基本医疗保险参保人员到定点社区卫生服务机构就诊。镇江市的参保人员在社区卫生服务机构就诊时还能享受到比较高的医疗保险待遇：不仅一律免收诊疗费，其在社区卫生服务机构进行健康体检发生的费用，还可由个人账户支付。镇江市把家庭病床、家庭出诊等家庭医疗服务也纳入医保报销范围。现在镇江市病人首诊进社区的比例已达到44%，全省的平均水平是35%。
, http://www.100md.com
“发展社区卫生服务，是实施卫生资源的战略性调整。”具体负责《条例》审查的江苏省人大常委会教科文卫委员会认为。
《条例》中明确，全省社区卫生服务机构的服务项目属于医疗保险基本保障项目的，纳入基本医疗保险基金支付的范围。参保人员在社区卫生服务机构就诊，个人自付比例分别比在二、三级医院就诊费用低15%、25%以上。慢性病人在社区卫生服务机构门诊的医药费用，符合当地基本医疗保险政策的部分纳入统筹基金支付范围。
《条例》第二十九条另规定：向符合条件的社区困难居民提供优惠医疗服务的，实行费用减免。减免的医疗成本费用，属于统筹基金支付部分，按照医疗保险的有关规定支付；属于应当由个人支付部分，由当地政府筹集资金对社区卫生服务机构给予补助。
政府的角色
2006年2月21日，国务院发布了《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》。该《意见》确定的“基本原则”中指出，坚持社区卫生服务的公益性质，坚持政府主导。江苏省此次公布的《条例》据此对社区卫生服务网络的建立、社区卫生服务机构的设置均作了明确规定。
, 百拇医药
根据每年政府工作报告的数据，国家近10年来财政投入的卫生总费用增速超过GDP增速5.7个百分点。在具体的做法上，《条例》的条文颇具弹性。但同时明确，“县级以上地方人民政府应当制定社区卫生服务发展中长期规划”：“劳动和社会保障、民政、财政、税务、价格、食品药品监督管理、人口和计划生育、教育、建设(规划)、人事、发展和改革等部门和残联等单位，在各自职责范围内共同做好社区卫生服务工作。”
为此，江苏省大幅增拨社区卫生专项经费，并明确此后部将保持8000万元/年的水平；同时规定市、区财政每年安排4亿元配套资金。
行业内人士估算，新建一个社区卫生机构，投入可以高达几千万元。“社区卫生是公共事业，财政再紧张也应该想办法投入。”江苏省卫生厅的一位处长表示。江苏省此次公布的《条例》规定：“社区卫生服务机构由政府举办为主”。但它同时也给非政府角色留下了通道——第七条明确：鼓励具备条件的单位和个人，举办社区卫生服务机构。但是对于个人举办社区卫生服务机构，应怎样具体操作，在政策上和政府举办的机构有什么不同，《条例》并未提及。
社区卫生服务基本不赢利，因此民间举办的积极性并不高。镇江市医保结算中心主任李一平告诉记者，中心的结算对象中，也有提供社区卫生服务的民营机构，但为数相当少。这和社区卫生机构的基本职能有关，《条例》已明确为公共卫生服务和基本医疗服务，“这两块是很难赢利的”。
记者也就江苏省出台《条例》后采访了吉林市卫生局一位负责人，他表示，社区卫生的功能应该是预防、保健、健康教育、计划生育技术指导、医疗、康复等“六位一体”，这一点卫生界已达成基本共识：但是政府做到哪一步，在实践和理论中仍然存在相当大的分歧。“比如健康体检这一块，镇江市是纳入医保基金支付范畴的，但有些城市规定自掏腰包”，他说，“《条例》既为各地的探索留下了空间，也留下了未竟的争论。”, 百拇医药(田 昊)
在《条例》的第一章《总则》中，江苏省明确提出发展社区卫生服务的三大原则——坚持公益性质，注重公平和效率；坚持政府主导，鼓励社会参与；坚持公共卫生服务和基本医疗服务并重，防治结合。
“原则性强，但又不失灵活”，江苏省政协一位长期关注医疗改革的专家称。江苏省人大网站上公布的《条例》全文显示，该法规虽然对“社区首诊”、“双向转诊”等热点措施未作强制性规定，但仍然强调了政府的投入责任。
江苏省在社区卫生服务工作的推进和创新上，一直走在全国前列。《条例》的出台，无疑给全国社区卫生服务建设带来了新希望。
, 百拇医药 《条例》出台背景
江苏省早在1997年就开始了社区卫生服务的探索和试点，但是一直没有得到充分的重视。江苏省人大教科文卫委员会在2005年上半年的调研中发现，全省社区卫生服务机构建设发展很不平衡，不少地方基层社区卫生服务“无经费投入，机构不健全，工作比较薄弱”。
据调查，江苏省医疗卫生投入的结构不合理，大部分资金滞留在县以上医院。现有社区卫生服务人员呈现“二低一高”现象，即学历低、职称低、年龄偏高。其中本科学历的占11.9%，大专学历的占28.6%，中专学历的占47.8%，无学历的占11.7%。
资金的短缺直接导致社区卫生服务人才的匮乏，不能很好地适应社区卫生服务的需要；适用法律法规的缺失，也增加了监督管理的难度。
实际工作引发了社区卫生服务立法的需要——《江苏省城市社区卫生服务条例》早早地列入了江苏省地方性法规的五年立法规划(2003～2007年)。历时三年多的调研之后，2007年江苏省政府将《条例》列入立法计划正式项目。同年12月6日，省政府常务会议讨论通过了《条例(草案)》。
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《条例》引导小病进社区
卫生部研究资料表明，在保证医疗质量的前提下，三级医院65%的门诊病人和77%的住院病人可分流到社区卫生服务机构：同一病种每一门诊人次甲均节省费用45元，每一位出院病人平均节省费用990元。据此测算：如果将三级医院的常见病、多发病分流到社区卫生服务机构，江苏省全省每年可节省医药费用14亿元。
此次公布的《条例》明确提出，鼓励和引导参保人员首选社区卫生服务机构就诊：社区卫生服务机构应当按照当地人民政府的规定减免其诊疗费、挂号费。
在《条例》正式出台前，江苏省各地已经探索出不少有成效的措施。镇江等地的有效做法，已经被部分采纳推广。
全国医改的试点城市镇江就率先规定：凡经卫生行政部门批准设立的社区卫生服务中心(站)，100%纳入社会基本医疗保险和合作医疗定点医疗机构体系。在此基础上，镇江规定降低参保人员在社区卫生服务机构门诊医疗费用的个人支付比例：超过起付标准以上的门诊医疗费用，个人仅支付15%，由社会基本医疗保险基金支付85%：个人自付比例分别比一、二、三级医院低10%、15%和25%，以此引导基本医疗保险参保人员到定点社区卫生服务机构就诊。镇江市的参保人员在社区卫生服务机构就诊时还能享受到比较高的医疗保险待遇：不仅一律免收诊疗费，其在社区卫生服务机构进行健康体检发生的费用，还可由个人账户支付。镇江市把家庭病床、家庭出诊等家庭医疗服务也纳入医保报销范围。现在镇江市病人首诊进社区的比例已达到44%，全省的平均水平是35%。
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“发展社区卫生服务，是实施卫生资源的战略性调整。”具体负责《条例》审查的江苏省人大常委会教科文卫委员会认为。
《条例》中明确，全省社区卫生服务机构的服务项目属于医疗保险基本保障项目的，纳入基本医疗保险基金支付的范围。参保人员在社区卫生服务机构就诊，个人自付比例分别比在二、三级医院就诊费用低15%、25%以上。慢性病人在社区卫生服务机构门诊的医药费用，符合当地基本医疗保险政策的部分纳入统筹基金支付范围。
《条例》第二十九条另规定：向符合条件的社区困难居民提供优惠医疗服务的，实行费用减免。减免的医疗成本费用，属于统筹基金支付部分，按照医疗保险的有关规定支付；属于应当由个人支付部分，由当地政府筹集资金对社区卫生服务机构给予补助。
政府的角色
2006年2月21日，国务院发布了《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》。该《意见》确定的“基本原则”中指出，坚持社区卫生服务的公益性质，坚持政府主导。江苏省此次公布的《条例》据此对社区卫生服务网络的建立、社区卫生服务机构的设置均作了明确规定。
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根据每年政府工作报告的数据，国家近10年来财政投入的卫生总费用增速超过GDP增速5.7个百分点。在具体的做法上，《条例》的条文颇具弹性。但同时明确，“县级以上地方人民政府应当制定社区卫生服务发展中长期规划”：“劳动和社会保障、民政、财政、税务、价格、食品药品监督管理、人口和计划生育、教育、建设(规划)、人事、发展和改革等部门和残联等单位，在各自职责范围内共同做好社区卫生服务工作。”
为此，江苏省大幅增拨社区卫生专项经费，并明确此后部将保持8000万元/年的水平；同时规定市、区财政每年安排4亿元配套资金。
行业内人士估算，新建一个社区卫生机构，投入可以高达几千万元。“社区卫生是公共事业，财政再紧张也应该想办法投入。”江苏省卫生厅的一位处长表示。江苏省此次公布的《条例》规定：“社区卫生服务机构由政府举办为主”。但它同时也给非政府角色留下了通道——第七条明确：鼓励具备条件的单位和个人，举办社区卫生服务机构。但是对于个人举办社区卫生服务机构，应怎样具体操作，在政策上和政府举办的机构有什么不同，《条例》并未提及。
社区卫生服务基本不赢利，因此民间举办的积极性并不高。镇江市医保结算中心主任李一平告诉记者，中心的结算对象中，也有提供社区卫生服务的民营机构，但为数相当少。这和社区卫生机构的基本职能有关，《条例》已明确为公共卫生服务和基本医疗服务，“这两块是很难赢利的”。
记者也就江苏省出台《条例》后采访了吉林市卫生局一位负责人，他表示，社区卫生的功能应该是预防、保健、健康教育、计划生育技术指导、医疗、康复等“六位一体”，这一点卫生界已达成基本共识：但是政府做到哪一步，在实践和理论中仍然存在相当大的分歧。“比如健康体检这一块，镇江市是纳入医保基金支付范畴的，但有些城市规定自掏腰包”，他说，“《条例》既为各地的探索留下了空间，也留下了未竟的争论。”, 百拇医药(田 昊)