“亡羊补牢”还是“未雨绸缪”(1)
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去年初SARS突袭暴露了我国社会对传染性疾病危害性认识不足、公共卫生应急机制不完善的漏洞。非典过后，人们对如何在常态下保持有序管理、出现公共卫生突发事件时从容应对、公共卫生高效地保障人民的健康等问题有了更多的思考。SARS危机为我们敲响了警钟，公共卫生管理的改革已是刻不容缓。面对这些问题，我国疾病控制领域的专家学者各抒己见，对以往工作中的不足进行了深刻的反思，并为改革公共卫生管理提出了大量中肯而理性的建议，本刊就上述问题进行探讨，权作抛砖引玉。
“预防”——应对突发公共卫生事件的秘诀
公共卫生突发事件存在着不确定性，它的发生具有很大的偶然性。平时，管理部门和民众感觉不到它的潜在威胁，因为这方面的投入得不到短期利益，而且还要消耗大量的现实资源，一般很难从长远考虑它的长期发展，仅仅是维持现状，使各项工作能够正常开展，但是应急的弹性储备很少。我们必须清醒的看到，预防本是一项投入少、效率高、收益面大、立足长远的大事情。突发疫情与自然灾害一样，如果平时不修筑堤坝，建立完善的应急系统，一旦疫情如洪水般来临时，必将造成难以估量的损失。回顾中国防治SARS经历的过程，暴露了卫生工作“重城市、轻农村、重治疗、轻预防”，及“预防为主”方针落实不到位的问题。
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根据危机管理理论及国内外经验，突发公共卫生事件的应急反应包括应急准备和应急处理两类缺一不可的活动，应急处理又分为危机处理和后果处置两个阶段。因此，应急反应不等于单纯的危机事件后果处置。为了有效应对危机事件，必须预先有准备，预置资源。不能等待危机事件发生后，再被动应对。建立应急反应机制实质上就是建立跨部门合作的危机管理机制，确立有关部门职责任务，建立指挥协同关系，指导各部门应急准备和应急反应能力建设。
因此，总后卫生部履约事务局刘久成局长认为，建设我国突发公共卫生事件应急机制应该把握以下问题：首先要预防为主，准备在先。建立突发公共卫生事件应急机制，不能仅仅着眼于事件后的应急处置，必须立足于建立事件前的防控机制，做好应急处置准备。准备在先是现代应急机制与传统危机管理模式的根本区别。其次要统筹综合，平战兼容。建立突发公共卫生事件应急机制应以能力建设为中心，平战结合，军民结合，统一配置和使用社会资源，共同应对自然灾害和人为灾害所致的突发公共卫生事件。第三是政府责任，跨部门合作。突发公共卫生事件应急机制是政府领导下跨部门合作的危机管理机制，需要公安、交通、农业、环保、宣传、军队、武警等部门广泛参与。政府应承担组织者、领导者和投资主体的责任。第四要依法建设，软硬件并举。建立突发公共卫生事件应急机制，必须建立完备的法律法规和技术规章体制，依法建设和管理，依法行使职能履行义务。在注重硬件建设的同时，必须重视人才队伍、科学研究、技术支持和教育培训等“软件”建设。
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同时他认为我国突发公共卫生事件应急机制的组织结构体系应由7个内在构成体系和3大支持系统组成。
1、组织指挥体系。突发公共卫生事件应急反应包括“危机处理”“后果处置”两个阶段，中央、省(市)负责“危机处理”，“后果处置”应是事故所在地政府的法定责任，中央、省(市)按需要提供支援。建立指挥体系的重点是依法建立政府指导下的跨部门合作机制。国家应授权卫生行政部门负责组织、协调和监督应对突发公共卫生事件医药卫生保障的应急准备活动，中央和省(市)卫生行政部门应建立处置突发公共卫生事件的常设管理机构。
2、疾病监测、预警及信息网络体系。完善疾病监测体系，扩大法定报告疾病范围，建立全国性疾病监测报告电子信息网络。在此基础上，全国各大中城市建立疾病监测预警系统，收集分析影响疾病分布的相关因素(如急诊人数、发热病人数、抗生素使用量等)，建立国家疾病预警报告网络。
3、疾病预防控制体系。加强疾病预防控制机构基础设施建设，提高整体水平，培养一大批合格的流行病学和公共卫生医师。尽快建立全国性的生物病源检测多级实验室网络，深化疾病控制机构改革，转变职能，优化管理。
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4、紧急医疗救治体系。在县级以上城市建设和完善城市灾害医疗救治系统，依法确立各级医院和急救机构在城市灾害医疗救援中的职责、任务和应急反应机制。加强院前急救体系建设和警察、消防人员、现场急救医务人员培训。建立一批专业化的城市灾害医疗救援队。
5、应急救援体系。中央和省(市)应按任务，分专业建立一批集预防、检验和救治功能于一体的应急救援队，发挥其技术咨询、技术指导、技术支援以及必要时的技术保障功能。
6、药材储备体系。药材储备是应急机制不可或缺的组成部分。应发挥市场和计划两种机制，采取实物储备、经费储备和协议储备等多种方式，建立国家和省市两级药材储备体系。
7法律法规体系。法律法规体系包括国家有关法律法规，政府部门应急准备计划、应急处置预案，有关业务机构的实施方案和专业计划。国家级专业机构应开发、颁布技术指南、技术标准及操作规程等技术性法规，指导基层专业机构业务建设。
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而突发公共卫生事件应急机制三大支持系统分别是：
1、教育培训系统。上述7个体系的建立和有效运作，有赖于良好的教育培训和必要的演习、演练。国家应建立相对独立和完善的应对突发公共卫生事件专业培训体系，开发培训课程，组织专业训练。通过在职培训，双学士教育、专业学位等措施，加快流行病学和公共卫生高级专门人才培养，提高队伍素质。
2、科学研究与技术支持体系。国家应当把防范生物危害，特别是防止重大传染病和反生物、化学恐怖纳入国家经济建设和社会发展总体规划，统筹部署，稳定支持。通过设立专项科研计划和科学基金，重点支持防止重大传染病和反生物、化学恐怖相关技术、方法和装备研究，支持对重要病原微生物的基础性研究，包括重要病原微生物基因组研究。国家必须重视对疫苗的研究、开发、生产和储备，特别是针对国内少见、或只在国外流行，以及生物恐怖病原的疫苗和其它生物制剂，不可能借助市场机制，只能依靠政府投入。国家应集中力量，建设一批高水平的卫生防病科研基地和技术中心，努力使少数实验室达到国际领先水平。我国应建立生物安全防护4级(BL4)实验室，有计划地开展国内少见、全球新发或只在国外流行的传染病，以及生物恐怖病原防护研究，为应对突发公共卫生事件提供强大的技术支持。
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3、国家危机管理机制。突发公共卫生事件应急机制是国家危机管理机制的子系统，其建立、完善和良好运作有赖于国家危机管理整体机制的发展完善、在国家改革发展的新形势下，建立统一领导、职责清晰、防范为主、依法管理的国家危机管理机制势在必行。国家应尽快完善社会危机(灾害事故)管理的跨部门合作机制，建立法定协调机构。
结合当前国家建立突发公共卫生事件应急机制的实际，他提出10条建议：
1、转变观念，建立突发公共卫生事件应急机制要立足于事件防范，预先准备，依法管理；
2、把反生物、化学恐怖纳入国家突发公共卫生事件应急准备范畴；
3、建立社会危机(灾害事故)管理的政府协调机构，授权卫生行政部门组织、协调、监督应对突发公共卫生事件医药卫生保障应急准备活动；
4、注重法制，健全法规，依法建立突发公共卫生事件应急机制；
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5、尽快完善疾病监测报告与信息系统，组织城市疾病监测预警网络试点；
6、完善城市灾害医疗救援体系，建立突发公共卫生事件应急救援队伍，建立国家药物储备计划；
7、加强公共卫生基础设施建设，尽快建立全国生物病原检验多级实验室网络，建设一批高水平的卫生防病科研基地和技术中心。建设生物安全防护4级(BL4)实验室，有计划地开展国内少见、全球新发现或只在国外流行，或潜在生物恐怖病原的防护研究。
8、把防范生物危害，特别是重大传染病防治和反生物、化学恐怖纳入国家经济建设社会发展规划。设立专项科研计划，支持重大基础性研究和相关技术、方法及装备研究。
9、组织应对突发公共卫生事件专业培训，改革公共卫生专业教育，尽快培养一批合格的流行病学和公共卫生专业人才。
, 百拇医药 10、深化疾病控制机构改革，进一步转变职能，建立竞争机制，提高队伍素质。
“危机”——公共卫生体系变革的一次契机
我国是世界上第一人口大国，公共卫生发展具有地区性和多样化的特点，每天都可能出现突发公共卫生事件。半个世纪以来，我国积累了许多处理突发公共卫生事件的经验，如1961年广东阳江霍乱流行，1988年上海甲型病毒性肝炎爆发等。然而，由于我国政府长期倾向于采用临时性的强制性很明显的行政手段来处理危机，虽然在特定情况下能够起到立竿见影的效果，但是，资源浪费严重，临时机构随着危机的结束而解散，处理危机的宝贵经验没有归纳总结得以系统化制度化和全国共享。同时，近年对经济增长的迷信导致政府在公共卫生领域失职，对市场的迷信导致市场对医疗卫生资源的配置，既违反公平原则，也缺乏效率。公共卫生投入的严重不足和“自寻出路”的政策，毒害和瘫痪了公共卫生防疫体系。现存的体系根本不能适应以信息化为特征的全球一体化，城市化和国内社会转型的新形式。这次SARS危机从各方面放大凸显了我国公共卫生防疫体系的脆弱无力和低效。
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SARS危机充分暴露了我国突发公共卫生事件应急机制和反应体系不健全，疾病预防控制体系不完善，疫情报告信息网络不通畅，实验室快速诊断系统未建立，卫生监督执法队伍不得力，医疗救治体系不适应，公共卫生评价系统不到位。SARS对中国社会的冲击是史无前例的。作为21世纪首次全球性突发公共卫生事件的罪魁祸首，SARS唤醒了中国人的健康危机意识，正在催生中国突发公共卫生事件的应对体系。
中国协和医科大学黄建始教授认为突发公共卫生事件是一种小机率高危害事件，既有传播的全球性又有事件的地方化特点；既有事件发生的不可确定性又有事件先兆的可监测性特点；既有对生命健康直接危害又有对人群心理震荡和社会负面冲击的特点。因此，应对体系建设的重点应该放在以下六个方面。
⒈防病于未然，预防为主的思想应该充分体现在体系的设计里，中国公共卫生应对体系的首要目标是预防突发公共卫生事件的发生，将99.99%的潜在突发公共卫生事件消灭在萌芽之中。当突发公共卫生事件出现时，公共卫生应对体系有足够的应对能力，迅速控制局面，将负面影响减少到最低限度。
⒉突发公共卫生事件地方化的特点决定了体系的建立必须符合中国国情。这个体系的建立就必须根据中央领导最近关于经济发展和社会发展两手抓的精神，以“三个代表”重要思想为方向，使中国公共卫生应对体系的建设成为实现我国经济和社会同步发展的一个重要部分。该体系的建立将充分体现全社会大公共卫生的概念和生物-心理-社会医学模式化，保证我们能够充分的调动、利用和整合各种社会资源，全民参与，沉着应对突发公共卫生事件。公共卫生应该成为一项基本国策。提高全民的公共卫生意识和健康危机意识，做到战时与平时相结合，常备不懈。
[ 下 页 ], 百拇医药(陈宏宇)