我国城市综合减灾研究亟待关注的五大问题(1)
2004年3月中旬谢幕的"两会"，使"以人为本"及"紧急状态"写入了修改后的宪法。综合减灾与应急管理已成为各级政府全面小康建设、树立可持续发展的科学观应倍加关注的主题词。笔者集中五个方面综述一下研究心得，供交流研讨。
一、为什么要建立综合的灾情观
客观地讲没有哪种灾害叫做城市灾害，但几乎所有灾害都集中在城市层面上，城市是现代灾害的巨大承载体。国家建设部早在1997年公布的《城市建筑技术政策纲要》的防灾篇中强调："地震、火灾、风灾、洪水、地质破坏"五类为城市主要灾害源；2001年美国"9·11"事件后，全球安全格局有了新变化，研究城市灾情，再不能仅从自然灾害、人为事件上着眼，而必须包括恐怖事件在内的诸项新灾害源。历史的看：新中国成立前的北京其主要灾类可归纳为"气候、污染、交通、火灾、地震、生物"七大类。明显看出，我们在认知北京灾情时已将生物灾害、环境公害视为北京致灾源。1997年笔者在《城市灾害学原理》一书中对城市灾害源作了归纳与说明即：地震灾害、洪灾、气象灾害、火灾与爆炸、地质灾害、公害致灾、"建设性"破坏之灾、高新技术事故、噪声灾害、室内"综合病"、古建筑防灾、城市疾病及流行病灾、交通事故、工程质量之灾共计十四类。笔者认为：灾害分为生物性和非生物性，而急性突发传染病是生物灾害的重要表现。灾害，是指由于某种不可控制或未能预料的破坏性因素的作用，使人类赖以生存的环境发生突发性或累积性破坏或恶化，引起人群伤亡和社会财富灭失的现象和过程。以下介绍4种国内外城市灾害。
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1：气象灾害
在影响中国的20多种自然灾害中，除地震以及与人类活动有关的次生灾害与气象无直接关系外，其余均与气象灾害有关。统计表明，每年的自然灾害损失中气象灾害占到70%。
★龙卷风是一种最猛烈的小尺度天气系统，直径只有几米～几百米，极少数可达1000米以上，其生命史也极短，一般只有几分钟。例：1956年9月23日，上海的一个龙卷风曾削去一座混凝土四层楼房的一角，还将一个重为110吨的油罐从地上拔起并抛到120米远的地方；1996年7月15日～21日，江苏省35个市(县)受到暴雨及龙卷风袭击，倒塌民房1.8万间，死亡4人，伤1000多人，直接经济损失7亿元。
★台风是发生在热带洋面上的一种强烈的气旋性风暴，据世界气象组织(WMO)报告，全球每年死于台风人数20000～30000人，西太平洋沿岸国家平均每年因台风造成的经济损失为40亿美元，我国每年平均有8次台风登陆。
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2：少震区中强地震为什么损失大?
埃及开罗是一个令人神往的地方，它之所以有无数得天独厚的建筑艺术遗产，一个重要原因就是地震少。有人说，开罗的地震属"千年难遇"(历史记载1847年曾发生过一次破坏不大的地震)。然而公元1992年10月12日下午3时09分，在这里发生了一次5.9级中强地震，终于给开罗一向平静的历史打上了一个醒目的惊叹号。仅到10月17日统计，埃及已有550人在地震中丧失，6500人受伤，直接损失3亿美元。开罗动物园里，震前几分钟，大象愤怒地用脚踢地，平时安详温顺的骆驼也在场内狂奔乱跳，但无人警觉，结果5分钟后地震降临。这个教训国人应汲取!
研究表明：一般地震致伤致死数目与震中区人口密度十分相关。作为人口及财产猛增的中国大城市，控制人口密度的无序增加是比抗震本身更有意义的事。
3：城市火灾
2002年，全国公共场所发生火灾9499起，死333人。值得注意：由于单体建筑规模"城市化"，使火灾隐患增加。如某城市步行街，全长430米，棚顶长350米，宽20米，高10米，内部集购物休闲、娱乐、餐饮、住宿等为一体，相当于一个全封闭长廊式"小城市"，可以设想，一旦火灾，非造成群死群伤灾害不可!2003年2月18日，韩国大邱地铁发生恶性纵火案件，造成140人死亡，90人失踪，136人受伤。可见，加强公众聚集场所的火灾控制是现代化城市消防的一大关键。
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"战争"等造成的混乱，从此种意义上看危机是灾害及事故的最高形态。社会、国家、城市可以面临灾变或事故的重创，但绝不能上升到危机态，这正是这里强调用大安全观的思路予以治理的关键。大安全观的内容十分丰富，但其中"人的安全"最重要。研究大安全观就必须是综合减灾的，大安全不应是片面的和局部体制下的"小安全"。具体应以大中城市为重点，也要兼顾城乡结合部的致灾因素；
当今的城市安全问题越来越反映在社会方面，其中公共场所的安全正成为不容忽视的重要环境要素。大量事故统计资料表明，酿成公共场所最大事故的原因是人员盲目拥挤所致。不能忘记1990年的麦加隧道惨案。每年7月是穆斯林朝觐季节，一般都有近300万人从世界各地拥向伊斯兰教发祥地的圣城麦加。7月2日宰牲节的第一天，朝觐者要步行从麦加到米纳，其中要穿越几个过山隧道。正当近五万人通过一个过山隧道时，突然空调失灵，洞里气温骤然升到43℃，人们被热得无法喘气，竞相快跑，但不巧前方一下子有7个人被挤倒，顿时隧道内大乱，最先被挤倒的是老弱病残者，他们立即便被后来者乱脚踩死，据不完全统计，在此惨案中死者有1426人。
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这则惨案都同样深刻地启示我们：(1)要教育公众树立公共场所相互礼让的观念，尽量不因为自身问题为他人造成困难；(2)要教育公众尽量少到人群高密度集中的场所，如果已在现场就必须要有应急防范的安全意识，遇事冷静是第一位的，努力克服疏散的从众心理。大量悲剧证明，在人群众多的灾害现场，凡是盲目从众退跑者，等待他的却是悲惨的结局；(3)作为政府及公共场所管理者采取多种方式及手段去教育公众，不仅树立公共场所安全文化的理念，还要培养他们在面对不测的情况下，勇于以"第一目击者"身份出现，善待自己，救助他人。
作为建议希望国内大城市，尤其是北京、上海等现代化程度高、对安全依赖性大的城市，选取公众易于聚集的场所如大型百货商店或大型超市，设立集安全、防灾、人防、防恐怖为一身的综合救助中心，它不是传统意义上的119、110、122、120报警电话系统，而是要有综合救助能力(含医疗救援)及手段的中心，它如同商场的家园，使一切蒙难者在此都能寻到帮助。我以为，北京市应率先在全国带头形成几个商场的安全中心，因为"安全奥运"的旗帜及目标都要求北京要创造一流的奥运建设安全环境，保证城市公共场所的安全不仅是市民的要求，更是各级城市管理者的责任及义务。
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四、为什么对事故灾害要实施综合减灾
每门学科内部的分工越来越细，然而现实安全减灾的一系列问题越来越综合，从而使不少重大问题不可能在单学科得到解决。但若用学科综合的方式去对付这些重大问题，类似于用"拳头打跳蚤"，无法使这些问题得到有效解答。所以实践中要从学科综合转向问题综合。其含义是：(1)抽象地、空洞地谈论"学科综合"是无意义的，不如具体地实践"问题综合"；(2)综合性减灾问题的解决应更多地去挖掘并探讨现实减灾研究中规律性。综合减灾强调整合。(1)城市管理的组织整合。即建立综合减灾管理的领导机构，应急指挥专门机构和专家咨询机构；(2)城市管理的信息整合，加强灾害信息的收集、分析及处理能力，为建立综合减灾管理机制提供信息支持；(3)城市管理的资源整合，旨在提高资源的利用率，为实施综合减灾管理和增强应急处置能力提供物质保证。以北京市正建设中的应急指挥系统总体方案为例，其综合减灾思想为：
(1)"属地管理，分级负责"的原则。对在本地区的突发性重大公共安全事件，需要多个子系统和部门相互配合处置的，实行"属地管理"的原则，条块结合，以块为主，由地方政府统一指挥协调相关部门，保证对突发事件的有效控制和快速处置。下一级政府无法协调、处理的突发性重大公共安全事件，由上一级政府解决。
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(2)"统一高效、灵敏快捷"的原则。处理紧急事件时，力争减少环节，处警"一竿子插到底"，保证指挥系统发布的指令能在最短时间内传达到基层执行单位。
(3)"平战结合，以平备战"的原则。将预防与应急处置有机结合起来。把应急管理的各项工作落实在日常管理之中，增强预警分析能力，提高防范水平，力争防止重大突发事件的发生；按照战时的要求做好处置重大突发事件的一切准备工作；各种预案经常进行模拟演练，做好防范危机的各种准备；提高公众的危机防范意识与处理能力，处理与群众日常生活息息相关的各种事件，以保证城市经济的运转，保证市民正常的生活。
(4)"资源整合，逐步提升"的原则。建设应急指挥系统关键是做好资源整合工作，本着节俭、务实、效能的精神，充分利用、发挥现有资源的作用，对已有的各类应急指挥机构、人员、设备、信息、工作方式等进行整合。特别是要实现体制、机制的有效整合，既避免各部门重复建设和盲目扩张，又能够实现统一指挥和调度，变单灾种管理为综合灾害管理，变子系统单独行动为部门协调联动，逐渐建立一个新的全市性的应急指挥系统。
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综合应急管理体系建设的领导决策者和设计者，必须明确"一切从预防出发"，而不应仅仅是"危机发生后怎么办"，即在观念上从"灾后反应文化向"灾害预防文化"转变。这样，综合应急管理体系的功能设置、模块连接、运行机制才可能实现在紧急状态下，有效调度减灾资源，以最小的代价、最短的时间、最大限度地减少公众的生命和财产损失，尽快恢复社会正常。北京公共危机综合应急管理体系是多部门整合、结构严密、层次分明、职能明确、科学调度的综合工程体系。
如果有完善的综合减灾管理体系，各级领导及首长只需在指挥中心发布命令，支持一线指挥员实施灾害防御。
对中国而言，无论是国家还是城市，现有的主要问题是在体制与机制上综合减灾思想方法的不落实，其根源是无综合减灾法制的要求与约束，即在中国基本上缺乏综合减灾含义下的灾害行政管理。在这方面日本《灾害对策基本法》给国人综合减灾法制上的诸多启示在于：
其一，平常时期灾害管理系统的作用：
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·提供气象灾害信息(含地震、台风、海啸等)
·发布行政通知如政府通过该系统可随时向社会及地区公众发布防灾通知；
·登录防灾组织的网络；
·向居民提供行政区内防灾地图，居民可了解并查阅居住地区的灾害特征、危险度等；
·提供应急避难所的全部信息及救援指引手册；
·防灾手册，提供有关灾害的特征、防灾的知识、灾害对策程序等；
·防灾志愿者的登录及指引手册等。
其二，灾害发生时向公众提供的信息：
·警报发布状况、警报涉及地区、警报内容等；
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·避难劝告及避难指挥，以引导居民到安全场所避难；
·公布应急状态下的政府机关的联络方法及手段；
·公布灾害发生的状况，实时受灾信息；
·公布生命线系统的实时受灾情况；
·及时公布避难所开设及运营状况，居民可通过安全可靠的查询系统及时了解家人状况；
·现代应急救援医院及救护所的开设状况及查询；
·提供受灾居民的信息：受灾状况、人数、避难状态等；
·饮用水、食品及生活物资的供应情况；
·从自救和互助出发，灾害志愿者的接受限度等；
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·为使受灾程度最小化，要尽快恢复灾民的生活，如救济金的发放、房屋维修补助金等制度建立；
·提供政府对有关受灾企业的援助信息；
·城乡大中小学教育的恢复。灾时，大量校舍已作为避难所，应视灾情不同，尽快调整避难所关闭及开放时间。
日本《灾害对策基本法》还规定了国家的防灾训练义务即每年9月1日为全国的"防灾日"9月1日所在的周为"防灾周"。政府组织的防灾演练有如下目的；防灾组织体制的确认和检查，对防灾各部门工作的成果检验；提供增进国民防灾知识的机会；有效地检验各灾害应对系统能否正常地投入；加强灾害时各相关部门之间的联络及协调；检验灾时灾害信息传输系统能否正常运行等。
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一、为什么要建立综合的灾情观
客观地讲没有哪种灾害叫做城市灾害，但几乎所有灾害都集中在城市层面上，城市是现代灾害的巨大承载体。国家建设部早在1997年公布的《城市建筑技术政策纲要》的防灾篇中强调："地震、火灾、风灾、洪水、地质破坏"五类为城市主要灾害源；2001年美国"9·11"事件后，全球安全格局有了新变化，研究城市灾情，再不能仅从自然灾害、人为事件上着眼，而必须包括恐怖事件在内的诸项新灾害源。历史的看：新中国成立前的北京其主要灾类可归纳为"气候、污染、交通、火灾、地震、生物"七大类。明显看出，我们在认知北京灾情时已将生物灾害、环境公害视为北京致灾源。1997年笔者在《城市灾害学原理》一书中对城市灾害源作了归纳与说明即：地震灾害、洪灾、气象灾害、火灾与爆炸、地质灾害、公害致灾、"建设性"破坏之灾、高新技术事故、噪声灾害、室内"综合病"、古建筑防灾、城市疾病及流行病灾、交通事故、工程质量之灾共计十四类。笔者认为：灾害分为生物性和非生物性，而急性突发传染病是生物灾害的重要表现。灾害，是指由于某种不可控制或未能预料的破坏性因素的作用，使人类赖以生存的环境发生突发性或累积性破坏或恶化，引起人群伤亡和社会财富灭失的现象和过程。以下介绍4种国内外城市灾害。
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1：气象灾害
在影响中国的20多种自然灾害中，除地震以及与人类活动有关的次生灾害与气象无直接关系外，其余均与气象灾害有关。统计表明，每年的自然灾害损失中气象灾害占到70%。
★龙卷风是一种最猛烈的小尺度天气系统，直径只有几米～几百米，极少数可达1000米以上，其生命史也极短，一般只有几分钟。例：1956年9月23日，上海的一个龙卷风曾削去一座混凝土四层楼房的一角，还将一个重为110吨的油罐从地上拔起并抛到120米远的地方；1996年7月15日～21日，江苏省35个市(县)受到暴雨及龙卷风袭击，倒塌民房1.8万间，死亡4人，伤1000多人，直接经济损失7亿元。
★台风是发生在热带洋面上的一种强烈的气旋性风暴，据世界气象组织(WMO)报告，全球每年死于台风人数20000～30000人，西太平洋沿岸国家平均每年因台风造成的经济损失为40亿美元，我国每年平均有8次台风登陆。
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2：少震区中强地震为什么损失大?
埃及开罗是一个令人神往的地方，它之所以有无数得天独厚的建筑艺术遗产，一个重要原因就是地震少。有人说，开罗的地震属"千年难遇"(历史记载1847年曾发生过一次破坏不大的地震)。然而公元1992年10月12日下午3时09分，在这里发生了一次5.9级中强地震，终于给开罗一向平静的历史打上了一个醒目的惊叹号。仅到10月17日统计，埃及已有550人在地震中丧失，6500人受伤，直接损失3亿美元。开罗动物园里，震前几分钟，大象愤怒地用脚踢地，平时安详温顺的骆驼也在场内狂奔乱跳，但无人警觉，结果5分钟后地震降临。这个教训国人应汲取!
研究表明：一般地震致伤致死数目与震中区人口密度十分相关。作为人口及财产猛增的中国大城市，控制人口密度的无序增加是比抗震本身更有意义的事。
3：城市火灾
2002年，全国公共场所发生火灾9499起，死333人。值得注意：由于单体建筑规模"城市化"，使火灾隐患增加。如某城市步行街，全长430米，棚顶长350米，宽20米，高10米，内部集购物休闲、娱乐、餐饮、住宿等为一体，相当于一个全封闭长廊式"小城市"，可以设想，一旦火灾，非造成群死群伤灾害不可!2003年2月18日，韩国大邱地铁发生恶性纵火案件，造成140人死亡，90人失踪，136人受伤。可见，加强公众聚集场所的火灾控制是现代化城市消防的一大关键。
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"战争"等造成的混乱，从此种意义上看危机是灾害及事故的最高形态。社会、国家、城市可以面临灾变或事故的重创，但绝不能上升到危机态，这正是这里强调用大安全观的思路予以治理的关键。大安全观的内容十分丰富，但其中"人的安全"最重要。研究大安全观就必须是综合减灾的，大安全不应是片面的和局部体制下的"小安全"。具体应以大中城市为重点，也要兼顾城乡结合部的致灾因素；
当今的城市安全问题越来越反映在社会方面，其中公共场所的安全正成为不容忽视的重要环境要素。大量事故统计资料表明，酿成公共场所最大事故的原因是人员盲目拥挤所致。不能忘记1990年的麦加隧道惨案。每年7月是穆斯林朝觐季节，一般都有近300万人从世界各地拥向伊斯兰教发祥地的圣城麦加。7月2日宰牲节的第一天，朝觐者要步行从麦加到米纳，其中要穿越几个过山隧道。正当近五万人通过一个过山隧道时，突然空调失灵，洞里气温骤然升到43℃，人们被热得无法喘气，竞相快跑，但不巧前方一下子有7个人被挤倒，顿时隧道内大乱，最先被挤倒的是老弱病残者，他们立即便被后来者乱脚踩死，据不完全统计，在此惨案中死者有1426人。
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这则惨案都同样深刻地启示我们：(1)要教育公众树立公共场所相互礼让的观念，尽量不因为自身问题为他人造成困难；(2)要教育公众尽量少到人群高密度集中的场所，如果已在现场就必须要有应急防范的安全意识，遇事冷静是第一位的，努力克服疏散的从众心理。大量悲剧证明，在人群众多的灾害现场，凡是盲目从众退跑者，等待他的却是悲惨的结局；(3)作为政府及公共场所管理者采取多种方式及手段去教育公众，不仅树立公共场所安全文化的理念，还要培养他们在面对不测的情况下，勇于以"第一目击者"身份出现，善待自己，救助他人。
作为建议希望国内大城市，尤其是北京、上海等现代化程度高、对安全依赖性大的城市，选取公众易于聚集的场所如大型百货商店或大型超市，设立集安全、防灾、人防、防恐怖为一身的综合救助中心，它不是传统意义上的119、110、122、120报警电话系统，而是要有综合救助能力(含医疗救援)及手段的中心，它如同商场的家园，使一切蒙难者在此都能寻到帮助。我以为，北京市应率先在全国带头形成几个商场的安全中心，因为"安全奥运"的旗帜及目标都要求北京要创造一流的奥运建设安全环境，保证城市公共场所的安全不仅是市民的要求，更是各级城市管理者的责任及义务。
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四、为什么对事故灾害要实施综合减灾
每门学科内部的分工越来越细，然而现实安全减灾的一系列问题越来越综合，从而使不少重大问题不可能在单学科得到解决。但若用学科综合的方式去对付这些重大问题，类似于用"拳头打跳蚤"，无法使这些问题得到有效解答。所以实践中要从学科综合转向问题综合。其含义是：(1)抽象地、空洞地谈论"学科综合"是无意义的，不如具体地实践"问题综合"；(2)综合性减灾问题的解决应更多地去挖掘并探讨现实减灾研究中规律性。综合减灾强调整合。(1)城市管理的组织整合。即建立综合减灾管理的领导机构，应急指挥专门机构和专家咨询机构；(2)城市管理的信息整合，加强灾害信息的收集、分析及处理能力，为建立综合减灾管理机制提供信息支持；(3)城市管理的资源整合，旨在提高资源的利用率，为实施综合减灾管理和增强应急处置能力提供物质保证。以北京市正建设中的应急指挥系统总体方案为例，其综合减灾思想为：
(1)"属地管理，分级负责"的原则。对在本地区的突发性重大公共安全事件，需要多个子系统和部门相互配合处置的，实行"属地管理"的原则，条块结合，以块为主，由地方政府统一指挥协调相关部门，保证对突发事件的有效控制和快速处置。下一级政府无法协调、处理的突发性重大公共安全事件，由上一级政府解决。
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(3)"平战结合，以平备战"的原则。将预防与应急处置有机结合起来。把应急管理的各项工作落实在日常管理之中，增强预警分析能力，提高防范水平，力争防止重大突发事件的发生；按照战时的要求做好处置重大突发事件的一切准备工作；各种预案经常进行模拟演练，做好防范危机的各种准备；提高公众的危机防范意识与处理能力，处理与群众日常生活息息相关的各种事件，以保证城市经济的运转，保证市民正常的生活。
(4)"资源整合，逐步提升"的原则。建设应急指挥系统关键是做好资源整合工作，本着节俭、务实、效能的精神，充分利用、发挥现有资源的作用，对已有的各类应急指挥机构、人员、设备、信息、工作方式等进行整合。特别是要实现体制、机制的有效整合，既避免各部门重复建设和盲目扩张，又能够实现统一指挥和调度，变单灾种管理为综合灾害管理，变子系统单独行动为部门协调联动，逐渐建立一个新的全市性的应急指挥系统。
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如果有完善的综合减灾管理体系，各级领导及首长只需在指挥中心发布命令，支持一线指挥员实施灾害防御。
对中国而言，无论是国家还是城市，现有的主要问题是在体制与机制上综合减灾思想方法的不落实，其根源是无综合减灾法制的要求与约束，即在中国基本上缺乏综合减灾含义下的灾害行政管理。在这方面日本《灾害对策基本法》给国人综合减灾法制上的诸多启示在于：
其一，平常时期灾害管理系统的作用：
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·发布行政通知如政府通过该系统可随时向社会及地区公众发布防灾通知；
·登录防灾组织的网络；
·向居民提供行政区内防灾地图，居民可了解并查阅居住地区的灾害特征、危险度等；
·提供应急避难所的全部信息及救援指引手册；
·防灾手册，提供有关灾害的特征、防灾的知识、灾害对策程序等；
·防灾志愿者的登录及指引手册等。
其二，灾害发生时向公众提供的信息：
·警报发布状况、警报涉及地区、警报内容等；
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·避难劝告及避难指挥，以引导居民到安全场所避难；
·公布应急状态下的政府机关的联络方法及手段；
·公布灾害发生的状况，实时受灾信息；
·公布生命线系统的实时受灾情况；
·及时公布避难所开设及运营状况，居民可通过安全可靠的查询系统及时了解家人状况；
·现代应急救援医院及救护所的开设状况及查询；
·提供受灾居民的信息：受灾状况、人数、避难状态等；
·饮用水、食品及生活物资的供应情况；
·从自救和互助出发，灾害志愿者的接受限度等；
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·为使受灾程度最小化，要尽快恢复灾民的生活，如救济金的发放、房屋维修补助金等制度建立；
·提供政府对有关受灾企业的援助信息；
·城乡大中小学教育的恢复。灾时，大量校舍已作为避难所，应视灾情不同，尽快调整避难所关闭及开放时间。
日本《灾害对策基本法》还规定了国家的防灾训练义务即每年9月1日为全国的"防灾日"9月1日所在的周为"防灾周"。政府组织的防灾演练有如下目的；防灾组织体制的确认和检查，对防灾各部门工作的成果检验；提供增进国民防灾知识的机会；有效地检验各灾害应对系统能否正常地投入；加强灾害时各相关部门之间的联络及协调；检验灾时灾害信息传输系统能否正常运行等。
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