安全生产综合监管工作面临的突出问题及其对策(1)
1998年以来，国家对安全生产监管体制进行了多次的改革与调整，确立并强化了各级安全监督管理部门作为负责安全生产综合管理、履行国家安全生产监督管理职能机构的地位。根据这一定位，抓好安全生产的综合监管是各级安全生产监督管理部门的重要职责。从理论上来说，这一定位的整体要求是明确的，但在现有的体制架构、工作格局、运行机制及机构设置条件下，仅仅依据这一定位的整体要求是难以有效地开展安全生产综合监管工作的，因为这一定位的整体要求是粗线条、甚至是模糊的，对什么是综合监管，哪些工作属于综合监管，如何进行综合监管，综合监管与政府领导、专项部门监管和企业管理的关系如何，综合监管承担什么样的责任等一系列最为基本但又最需要回答的问题，并没有给予明确的答案、准确的说法和清晰的界定，由此造成目前一些地方安全生产综合监管工作中面临的重重困难、种种矛盾和诸多棘手问题，甚至影响了安全生产工作的整体有效性。因此，全面、深刻地分析安全生产综合监管中面临的突出问题，既是解决这些问题的前提与基础，也是安全生产监督管理部门面临的重要任务之一。
从理论与实践结合的角度分析，当前安全生产综合监管工作中面临的突出问题主要有以下几个方面：
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1、法律规定不具体，安全生产综合监管工作缺乏可依据的基本规范。明确、具体的法律、法规规定是安全生产综合监管工作得以顺利开展的基本依据，《安全生产法》第九条规定“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。”除此之外，《安全生产法》中大量条款规定的则是“负有安全生产监督管理职责的部门”的职责，并没有对综合监督管理的内容作出明确的规定，也没有就负责安全生产监督管理的部门与负有安全生产监督管理职责的部门之间的关系进行必要的界定。安全生产综合监督管理工作管什么怎么管缺乏可操作的具体规范，综合监管工作的内容及其成效也缺乏可行的参照要求和评价标准，由此引发了四个方面的问题：一是安全生产综合监管工作无所适从，不知道综合监管怎么干，不敢大胆开展工作，不敢大胆创新，缩手缩脚，害怕出错，害怕承担责任，甚至连一些属于综合监管部门应该抓的工作也不敢抓，工作打不开局面。二是安全生产综合监管工作上消极对待、被动应付，坐等领导指示、坐等上级部署、坐等别的部门上门，对安全生工作中一些需要加以认真研究、解决的问题不是主动协调、联系有关方面，采取有力措施加以解决或督促有关方面加以解决，而是遇到问题绕道走，碰到矛盾往上交，面对困难往外推。三是对安全生产综合监管工作内涵、内容说不清、弄不明，抓到什么是什么，抓到多少是多少，对综合监管全局工作的把握不准，对自己的做法是否符合要求心里没数。四是在综合监管工作上抓得太多、太广、太散，什么都想抓，什么都想管，四面出击，结果是“四面楚歌”，到处树敌，出力不讨好，部门有意见，领导有看法，非常辛苦但效果很差。
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2、职责范围不明确，安全生产综合监管工作缺乏应有的职责“边界”。从机构的定位看，安全生产监督管理部门履行的安全生产综合监督管理职责中的“综合”，主要应体现在两个方面，一是对辖区范围内的安全生产工作进行全面的谋划、部署、组织与实施；二是对各负有安全生产监督管理职责部门的安全生产工作进行指导、协调、检查与监督。它与其他负有安全生产监督管理职责的部门在安全生产工作的职责层次上是有区别的，其职能运作的方式、手段及结果也是不同的。但安全生产法律法规并没有明确划定综合监管工作的职能范围，加之安全生产工作所涉及的地区多、部门多、单位多、人员多、环节多，涵盖内容广，影响因素复杂多样与多变，工作任务繁重、压力与责任巨大，不下决心、不花力气、不费时间、不给投入是抓不好的，一些地方、部门对涉及安全生产的工作与责任总是想方设法往外推，虽然有“谁主管、谁负责”及“管生产(业务)必须管安全”等原则，但由于有些安全生产工作实际上很难非常清楚地界定和明确由某个具体的部门负责，作为安全生产综合监督管理部门，各级安全生产监督管理机构最后总是成为此类工作及其责任的承担与“兜底”者，综合监管工作实际上处于一种无“边界”、无界限的状况。具体表现在：一是“安全生产综合监管是个筐”。按照《安全生产法》的规定，安全生产监管部门负责处理、协调的应是生产经营单位安全生产方面的问题，自然灾害、社会治安、意外伤害及公共安全方面而引发的事故或事件并不属“安全生产”，应由相关的部门负责处理和解决，但在实践中，不少地方认为只要涉及人身伤亡的，都是“安全生产”问题，都应由安全生产监督管理部门负责处理或协调，实际上将安全生产综合监管变成个“筐”。二是“安全生产综合监管是把枪”，安全生产常常涉及有关地方政府、相关部门和单位的利益和责任，工作中少不了要得罪一些部门及有关人员，不少部门、地方为了不得罪有关部门及其有关人员，便通过领导将一些自已可以协商解决的安全生产问题交由安全生产监督管理部门牵头协调，有的地方将一些不直接属于安全生产方面的问题如重大隐患整改资金的筹措等也交由安全生产监督管理部门协调，这一状况常常让安全生产监督管理部门陷入“左右为难”、“上下挤压”和“两头受气”的困境。三是“安全生产综合监管部门是个‘危险’部门”。目前我国安全生产监管格局出现一个值得令人关注的新变化是，一些负有安全生产专项监管理职责的部门千方百计通过各种办法和途径，将一些不好管、危险程度高、发生事故概率大、监管责任大的职能交由安全生产监管部门承担，这很可能使“安全生产，人人有责”变为“安全生产，一家有责”，使安全生产监管部门逐步成为“危险”部门及“责任”部门，这对于整个本来就十分薄弱的安全生产监管系统的稳定与发展是非常不利的，长此以往也必将使安全生产工作难以为继。四是“安全生产综合监管是机动部门”。由于安全生产综合监管范围不明确，各有关负有安全生产监管职责的部门在进行一些比较重大的专项工作安排时，常要安全生产监管理部门参加或联合发文，安全生产监督管理部门承担了不少属于专项监管部门应承担的具体工作，成为有关专项监管部门开展工作的补充和预备力量，一些真正该抓的工作却没有时间考虑，如有的地方安监部门经常和有关部门上路检查道路交通及行车秩序等，“种了别人的田，荒了自己的地”。
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3、体制定位不清晰，安全生产综合监管工作缺乏必要和有力的抓手。安全生产综合监管这一范畴是随着我国安全生产监督管理体制的不断调整与改革提出来的，历史上劳动行政部门曾作为综合管理全国劳动安全卫生、矿山安全及锅炉、压力容器安全工作的部门，但其工作定位在“国家监察”这一层次、工作范围集中于职业安全与健康这一领域，我们可以从安全生产监管体制的逐步演变过程清楚地看出这一点。1979年5月，当时的国家劳动总局召开劳动保护座谈会，提出了加强安全生产法及建立安全生产监察制度的重要性及紧迫性。1982年2月，国务院相继发布了《矿山安全条例》、《矿山安全监察条例》、《锅炉压力容器安全监察条例》，要求各级劳动部门设立相应的安全生产监察机构，执行安全生产国家监察制度。1983年5月，国务院在批转原国家劳动人事部、国家经委及全国总工会《关于加强安全生产和劳动安全监察工作的报告》上要求劳动部门尽快建立并健全劳动安全监察制度。1988年，国务院办公厅在印发原国家劳动部的“三定”方案中明确规定由劳动部实行国家监察职能，由此确立了国家监察、行政管理及群众监督的体制格局。1993年国务院在《关于加强安全生产工作的通知》中进一步明确各级综合管理国民经济的部门和行业主管部门在管生产的同时必须管安全，基本确立了“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的工作格局，以后又在这一格局上加入了“劳动者遵章守纪”的内容，当时的劳动部也曾就劳动安全监察的内容、方式、程序及安全生产监察员的职责等作出了具体和明确的规定。1998年后，随着政府机构改革的推进，安全生产监管体制又进行了多次的调整，1998年安全生产综合管理职能由劳动部门划到经贸部门，国家经贸委负责综合管理全国安全生产工作，行使安全生产监督管理职能。2000年12月组建由国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局，2003年国家安全生产监督管理局调整为国务院直属机构，作为全国安全生产综合监督管理的部门，2004年1月，《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》明确提出要建立“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作格局。从上述的演变过程可以看出，安全生产监督管理部门在安全生产工作中处于“国家监察”的层次与定位最为清晰、也最为准确，而现有的安全生产工作格局所提的“部门依法监管”，在理论上并没有体现出综合监管应有的层次与定位，在实践中会被理解为安全生产监督管理部门与其他负有安全生产监管职责的专项部门是处在同一层次和平面上开展工作的，在对下级政府及同一级专项监管部门的安全生产工作进行指导、检查和督促时，以安全生产监督管理部门的名义就可能行不通，必须用政府安委会或政府安办的名义。因而，在现有的体制下，安全生产监督管理部门行使综合监管职能的主体、方式及程度仍然缺乏一个有效的突破口和有力的“抓手”。此外，作为安全生产综合监管的部门本身又承担了矿山、危险化学品及部分工矿商贸企业安全生产的直接监管，这种集裁判员、运动员和教练员角色与功能于一体的职能配置，难以真正保证和体现综合监管的超脱、公正与中立，这也是安全生产工作整体上难以有效推动与突破的深层次原因之一。
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4、权责运行不对称，安全生产综合监管工作缺乏必要的权威性。安全生产综合监管工作从其立足点来说，主要体现为运用法律法规赋予的权力和适当的方式，对有关政府及其部门、生产经营单位贯彻执行国家安全生产方针政策、法律法规及履行安全生产法定职责情况进行的指导协调与监督检查，具有一定的强制性和权威性。由于安全生产综合监督管具有明显的复杂性，工作难度较大，因而从权力配置与运行的角度看，保证综合监管主体有效行使安全生产综合监管职能的基本前提是使其拥有相应及足够的权力，这一权力表现为其机构具备一定的规格并拥有与之相匹配的职权。而现实的情况是，全国安全生产监管系统自形成以来，权力配置与其所负责任不对称的问题就一直相当突出。一是安全生产综合监管机构相对较低的规格及地位与其承担的繁重的安全生产综合监管职能之间的矛盾日益凸显。目前国家安全生产监督管理局仍然是副部级单位，但经常要牵头协调、指导、检查、督促众多正部级的部门和各省(直辖市、自治区)的安全生产工作，其权威性显然不够。虽然机构的规格并不就直接等于机构的权威性，但没有一定规格的机构其权威性肯定有限。全国还有近三分之一的省(自治区、直辖市)安全生产监督管理机构规格比同级政府的有关部门或单位低半格，还有一部分仍是政府部门管理的二级机构，在安全生产工作任务最为繁重的市、县这两级，安全生产监管机构大部分还比同级政府的部门或单位低半格，大部分还是政府部门管理的二级机构。二是安全生产监督管理部门责任范围相对较大与其职权相对较小之间的矛盾较为突出。目前，安全生产监督管理部门涉及的工作范围除了安全生产领域外，还有众多的公共安全领域，不管是生产安全的事故，还是公共安全的事故，甚至是意外事故与非生产安全事故，一些地方的领导都要求安全生产监督管理部门的有关负责人必须赶到事故或事件现场。全国还有不少地方在进行事故的责任追究时，不管什么类别的事故，安全生产监督管理部门的有关负责人都“榜上有名”，理由是安全生产监督管理部门负责安全生产的综合监管，出现了“谁管安全生产综合监管谁有责任、谁‘倒霉’”的现象，使安全生产监督管理部门陷入权力小责任大、无权有责或有限职权负无限责任的不合理状况。三是从业或履职风险相对较高与其待遇相对偏低的矛盾，特别是随着烟花爆竹、危险化学品、职业场所卫生监督检查等危险性大、发生事故概率较高的职能逐步从其他部门移交安全生产监管部门后，以现有的综合监管工作条件，安全监督管理部门工作人员的履职风险非正常增加，大大高于其他部门，也高于全社会的平均水平，但待遇和工作条件却没有因其承担风险与责任的加大而相应有所提高和改善。
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从理论与实践结合的角度分析，当前安全生产综合监管工作中面临的突出问题主要有以下几个方面：
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1、法律规定不具体，安全生产综合监管工作缺乏可依据的基本规范。明确、具体的法律、法规规定是安全生产综合监管工作得以顺利开展的基本依据，《安全生产法》第九条规定“国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关的安全生产工作实施监督管理。”除此之外，《安全生产法》中大量条款规定的则是“负有安全生产监督管理职责的部门”的职责，并没有对综合监督管理的内容作出明确的规定，也没有就负责安全生产监督管理的部门与负有安全生产监督管理职责的部门之间的关系进行必要的界定。安全生产综合监督管理工作管什么怎么管缺乏可操作的具体规范，综合监管工作的内容及其成效也缺乏可行的参照要求和评价标准，由此引发了四个方面的问题：一是安全生产综合监管工作无所适从，不知道综合监管怎么干，不敢大胆开展工作，不敢大胆创新，缩手缩脚，害怕出错，害怕承担责任，甚至连一些属于综合监管部门应该抓的工作也不敢抓，工作打不开局面。二是安全生产综合监管工作上消极对待、被动应付，坐等领导指示、坐等上级部署、坐等别的部门上门，对安全生工作中一些需要加以认真研究、解决的问题不是主动协调、联系有关方面，采取有力措施加以解决或督促有关方面加以解决，而是遇到问题绕道走，碰到矛盾往上交，面对困难往外推。三是对安全生产综合监管工作内涵、内容说不清、弄不明，抓到什么是什么，抓到多少是多少，对综合监管全局工作的把握不准，对自己的做法是否符合要求心里没数。四是在综合监管工作上抓得太多、太广、太散，什么都想抓，什么都想管，四面出击，结果是“四面楚歌”，到处树敌，出力不讨好，部门有意见，领导有看法，非常辛苦但效果很差。
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2、职责范围不明确，安全生产综合监管工作缺乏应有的职责“边界”。从机构的定位看，安全生产监督管理部门履行的安全生产综合监督管理职责中的“综合”，主要应体现在两个方面，一是对辖区范围内的安全生产工作进行全面的谋划、部署、组织与实施；二是对各负有安全生产监督管理职责部门的安全生产工作进行指导、协调、检查与监督。它与其他负有安全生产监督管理职责的部门在安全生产工作的职责层次上是有区别的，其职能运作的方式、手段及结果也是不同的。但安全生产法律法规并没有明确划定综合监管工作的职能范围，加之安全生产工作所涉及的地区多、部门多、单位多、人员多、环节多，涵盖内容广，影响因素复杂多样与多变，工作任务繁重、压力与责任巨大，不下决心、不花力气、不费时间、不给投入是抓不好的，一些地方、部门对涉及安全生产的工作与责任总是想方设法往外推，虽然有“谁主管、谁负责”及“管生产(业务)必须管安全”等原则，但由于有些安全生产工作实际上很难非常清楚地界定和明确由某个具体的部门负责，作为安全生产综合监督管理部门，各级安全生产监督管理机构最后总是成为此类工作及其责任的承担与“兜底”者，综合监管工作实际上处于一种无“边界”、无界限的状况。具体表现在：一是“安全生产综合监管是个筐”。按照《安全生产法》的规定，安全生产监管部门负责处理、协调的应是生产经营单位安全生产方面的问题，自然灾害、社会治安、意外伤害及公共安全方面而引发的事故或事件并不属“安全生产”，应由相关的部门负责处理和解决，但在实践中，不少地方认为只要涉及人身伤亡的，都是“安全生产”问题，都应由安全生产监督管理部门负责处理或协调，实际上将安全生产综合监管变成个“筐”。二是“安全生产综合监管是把枪”，安全生产常常涉及有关地方政府、相关部门和单位的利益和责任，工作中少不了要得罪一些部门及有关人员，不少部门、地方为了不得罪有关部门及其有关人员，便通过领导将一些自已可以协商解决的安全生产问题交由安全生产监督管理部门牵头协调，有的地方将一些不直接属于安全生产方面的问题如重大隐患整改资金的筹措等也交由安全生产监督管理部门协调，这一状况常常让安全生产监督管理部门陷入“左右为难”、“上下挤压”和“两头受气”的困境。三是“安全生产综合监管部门是个‘危险’部门”。目前我国安全生产监管格局出现一个值得令人关注的新变化是，一些负有安全生产专项监管理职责的部门千方百计通过各种办法和途径，将一些不好管、危险程度高、发生事故概率大、监管责任大的职能交由安全生产监管部门承担，这很可能使“安全生产，人人有责”变为“安全生产，一家有责”，使安全生产监管部门逐步成为“危险”部门及“责任”部门，这对于整个本来就十分薄弱的安全生产监管系统的稳定与发展是非常不利的，长此以往也必将使安全生产工作难以为继。四是“安全生产综合监管是机动部门”。由于安全生产综合监管范围不明确，各有关负有安全生产监管职责的部门在进行一些比较重大的专项工作安排时，常要安全生产监管理部门参加或联合发文，安全生产监督管理部门承担了不少属于专项监管部门应承担的具体工作，成为有关专项监管部门开展工作的补充和预备力量，一些真正该抓的工作却没有时间考虑，如有的地方安监部门经常和有关部门上路检查道路交通及行车秩序等，“种了别人的田，荒了自己的地”。
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3、体制定位不清晰，安全生产综合监管工作缺乏必要和有力的抓手。安全生产综合监管这一范畴是随着我国安全生产监督管理体制的不断调整与改革提出来的，历史上劳动行政部门曾作为综合管理全国劳动安全卫生、矿山安全及锅炉、压力容器安全工作的部门，但其工作定位在“国家监察”这一层次、工作范围集中于职业安全与健康这一领域，我们可以从安全生产监管体制的逐步演变过程清楚地看出这一点。1979年5月，当时的国家劳动总局召开劳动保护座谈会，提出了加强安全生产法及建立安全生产监察制度的重要性及紧迫性。1982年2月，国务院相继发布了《矿山安全条例》、《矿山安全监察条例》、《锅炉压力容器安全监察条例》，要求各级劳动部门设立相应的安全生产监察机构，执行安全生产国家监察制度。1983年5月，国务院在批转原国家劳动人事部、国家经委及全国总工会《关于加强安全生产和劳动安全监察工作的报告》上要求劳动部门尽快建立并健全劳动安全监察制度。1988年，国务院办公厅在印发原国家劳动部的“三定”方案中明确规定由劳动部实行国家监察职能，由此确立了国家监察、行政管理及群众监督的体制格局。1993年国务院在《关于加强安全生产工作的通知》中进一步明确各级综合管理国民经济的部门和行业主管部门在管生产的同时必须管安全，基本确立了“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的工作格局，以后又在这一格局上加入了“劳动者遵章守纪”的内容，当时的劳动部也曾就劳动安全监察的内容、方式、程序及安全生产监察员的职责等作出了具体和明确的规定。1998年后，随着政府机构改革的推进，安全生产监管体制又进行了多次的调整，1998年安全生产综合管理职能由劳动部门划到经贸部门，国家经贸委负责综合管理全国安全生产工作，行使安全生产监督管理职能。2000年12月组建由国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局，2003年国家安全生产监督管理局调整为国务院直属机构，作为全国安全生产综合监督管理的部门，2004年1月，《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》明确提出要建立“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作格局。从上述的演变过程可以看出，安全生产监督管理部门在安全生产工作中处于“国家监察”的层次与定位最为清晰、也最为准确，而现有的安全生产工作格局所提的“部门依法监管”，在理论上并没有体现出综合监管应有的层次与定位，在实践中会被理解为安全生产监督管理部门与其他负有安全生产监管职责的专项部门是处在同一层次和平面上开展工作的，在对下级政府及同一级专项监管部门的安全生产工作进行指导、检查和督促时，以安全生产监督管理部门的名义就可能行不通，必须用政府安委会或政府安办的名义。因而，在现有的体制下，安全生产监督管理部门行使综合监管职能的主体、方式及程度仍然缺乏一个有效的突破口和有力的“抓手”。此外，作为安全生产综合监管的部门本身又承担了矿山、危险化学品及部分工矿商贸企业安全生产的直接监管，这种集裁判员、运动员和教练员角色与功能于一体的职能配置，难以真正保证和体现综合监管的超脱、公正与中立，这也是安全生产工作整体上难以有效推动与突破的深层次原因之一。
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4、权责运行不对称，安全生产综合监管工作缺乏必要的权威性。安全生产综合监管工作从其立足点来说，主要体现为运用法律法规赋予的权力和适当的方式，对有关政府及其部门、生产经营单位贯彻执行国家安全生产方针政策、法律法规及履行安全生产法定职责情况进行的指导协调与监督检查，具有一定的强制性和权威性。由于安全生产综合监督管具有明显的复杂性，工作难度较大，因而从权力配置与运行的角度看，保证综合监管主体有效行使安全生产综合监管职能的基本前提是使其拥有相应及足够的权力，这一权力表现为其机构具备一定的规格并拥有与之相匹配的职权。而现实的情况是，全国安全生产监管系统自形成以来，权力配置与其所负责任不对称的问题就一直相当突出。一是安全生产综合监管机构相对较低的规格及地位与其承担的繁重的安全生产综合监管职能之间的矛盾日益凸显。目前国家安全生产监督管理局仍然是副部级单位，但经常要牵头协调、指导、检查、督促众多正部级的部门和各省(直辖市、自治区)的安全生产工作，其权威性显然不够。虽然机构的规格并不就直接等于机构的权威性，但没有一定规格的机构其权威性肯定有限。全国还有近三分之一的省(自治区、直辖市)安全生产监督管理机构规格比同级政府的有关部门或单位低半格，还有一部分仍是政府部门管理的二级机构，在安全生产工作任务最为繁重的市、县这两级，安全生产监管机构大部分还比同级政府的部门或单位低半格，大部分还是政府部门管理的二级机构。二是安全生产监督管理部门责任范围相对较大与其职权相对较小之间的矛盾较为突出。目前，安全生产监督管理部门涉及的工作范围除了安全生产领域外，还有众多的公共安全领域，不管是生产安全的事故，还是公共安全的事故，甚至是意外事故与非生产安全事故，一些地方的领导都要求安全生产监督管理部门的有关负责人必须赶到事故或事件现场。全国还有不少地方在进行事故的责任追究时，不管什么类别的事故，安全生产监督管理部门的有关负责人都“榜上有名”，理由是安全生产监督管理部门负责安全生产的综合监管，出现了“谁管安全生产综合监管谁有责任、谁‘倒霉’”的现象，使安全生产监督管理部门陷入权力小责任大、无权有责或有限职权负无限责任的不合理状况。三是从业或履职风险相对较高与其待遇相对偏低的矛盾，特别是随着烟花爆竹、危险化学品、职业场所卫生监督检查等危险性大、发生事故概率较高的职能逐步从其他部门移交安全生产监管部门后，以现有的综合监管工作条件，安全监督管理部门工作人员的履职风险非正常增加，大大高于其他部门，也高于全社会的平均水平，但待遇和工作条件却没有因其承担风险与责任的加大而相应有所提高和改善。
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