城市公共安全与综合减灾规划面临九大思考(2)
问题六：实施城市综合减灾规划离不开“三制”建设
在城市综合减灾中强化对所有灾害危机状态的应急管理是坚持科学发展观和实现“五个统筹”的必然要求。从综合减灾体制与机制上看，现行城市政府管理职能在许多方面尚未做好“社会管理，公共服务”这八个字。无论是从管理体制还是机制上讲，迄今仍制约城市安全管理局面根本好转的问题是：
(1)对城市灾害的认识普遍不足，不少人存在侥幸心理，不可能将危机管理纳入工作议程；(2)城市综合减灾体制不健全，不仅在地方与中央的配合上有漏洞，要有单一灾种各自为政的缺陷；(3)由于缺少综合指挥和决策，应急反应和快速处置能力差；(4)迄今对城市而言，从中国到北京，从大城市到中小城市尚未建立一个综合灾情评估体系，从而导致灾后决策上的失当及不科学；(5)城市公众的防灾文化意识薄弱，媒体虽对报道事故灾害有了警觉，但没有上升到文化层面上，仅仅是把事故当故事“传阅”；(6)应对并处置城市灾害需要法律去明确规定权限及采取措施的范围等，这些都有赖于北京防灾减灾条例的界定与说明。下面列出三个方面，建议北京市在构建危机管理体系时，必须认真考虑：
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第一，建立一个以市长负责制的危机管理机制。东京都在2003年4月建立了知事直管型危机管理机制。该机制设置局长级的“危机管理总监”，改组灾害对策部，成立综合防灾部，建立一个面对各种各样的危机全政府机构统一应对的体制。这是一种在成熟的综合防灾减灾的基础上建立起来的机制，也可以说基础很扎实的危机管理体制，更是一种成熟发展下的资源整合方式。与此相对，北京还处于以单项灾种和部门分割管理为中心的灾害管理和公共应急体制下，现在只能强化资源整合，是否实行跨越式的以市长负责制直接干预的危机管理机制是非常重要的前提。这种机制主要是取决于成立市危机管理组织和对信息一体化的管理。东京都提出了“循环型危机管理”方式，强调危机管理的不断反复进行和改善，达到循环发展。这种管理方式，与北京市的城市可持续发展规划以及行政绩效率相结合，可提高整个城市管理水平。
第二，要重视最基础的防灾减灾工作和安全标准以及市民的危机意识、认识、知识的教育，防止片面追求城市现代化的信息系统等技术，而忽视人的基本技能和防灾自护必要的知识。只有处理好市民和政府的基础，才能达到更高境界的危机管理水平的实现。
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第三，重视灵活型的危机管理、操作性强的危机管理和日常的危机管理。如应考虑建立危机管理专家库和进行专业城市的防灾管理型人才培养、搞好持续的训练和演习，以求安全减灾管理应急体制的可持续性建设。
问题七：城市减灾的真正进展取决于下决心的综合减灾实践
“就事故论事故”、“就灾害论灾害”是多年来城市减灾的一贯作法，其缺陷在于往往在剖析单灾种时，忘记和忽略了相关要素、灾种的综合性，因而常常会发生“一波未平”“一波再起”的怪症。不少城市昨天发生火灾，今天发生城市煤气泄漏，而后天往往是火灾加水患，同时又诱发煤气网爆炸；还有甚者自然灾害未平，人为灾祸又起，甚至还有人为破坏与故意伤人案。所有这些都说明：一个城市必须要建立起大安全观下综合灾情观应特别关注灾害的衍生及连锁性。本来2003年12月末的重庆开县井喷属于一个自然灾变问题，但由于应急预案的不到位，厂区内平时缺少安全演练，再加上管理失当，导致了灾情的扩大化及灾害悲剧发生。这说明现代城市综合减灾的落实要更多的体现在场所上。
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从公众安全文化教育入手它告诫我们要树立“有序逃生”的意识，避免惊慌中拥挤所致的灾情扩大化的局面。那么现代超市如何为消费者提供一个安全生活空间？
·现在商场的竞争不仅是经济竞争，更是一种人性的竞争，要求经营者在安全生产时，关注消费者的安全生活。核心是处理好安全与生产力、生产与生活、安全与效益、安全与发展的关系；
·现在没有忧患意识，才会导致最大的忧患：火灾、爆炸、恐怖、破坏，尤其是地下超市的危险性很大，人员的拥挤火烧连营；暴雨倒灌、地震等诱发的灾害更会加剧恐慌!
·现行的每每事故后的安全大检查十分必要，但重要的是自查、互查、抽查、专项检查及自身是否有一个到位的应急预案，以防不测!据悉全国已在不同层面上开展对超市安全检查，但这并不等于一个真正的整治，更不应是一阵风的“头疼医生”，要通过检查发现背后的潜在缺陷；要承认我们对于大型商场等，尤其是超市安全系统的研究还很不够。
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问题八：城市综合减灾的应急救援极待建设
全国大城市目前有许多紧急处置各种灾害与事故的机构，如消防队伍、医疗急救队伍、森林防灾队伍、矿山救护队伍、交通事故救援队伍、水下打捞队伍、建筑事故抢险队伍、各行业(供电、供水、供气、电信、化工、核安全等)专业抢修队伍，以及防空、防汛等指挥机构。这些应急处置机构与队伍的确发挥了相当的作用。但从整体机制来看，存在着分散建设、多头指挥、功能单一、缺乏统筹的弊病。各部门一般只管自己分管的那一块，形成高投入、重复建设、低利用率的局面。而对于社会上那一块，形成高投入、重复建设、低利用率的局面。而对于社会上平时大量出现的危及安全、需要紧急救援的灾难性事故，如何尝泄漏、人员坠落、建筑倒塌、锅炉爆炸、山体滑坡等，由于救援调度高层次多、程序复杂、救援人员缺乏专业救助训练和专业救援装备，导致行动迟缓、处置不力。即使多个部门同时到场，也由于平时缺少全成演练而出现临场协调困难的局面，导致原本不应发生的惨重损失。因此，这种在计划经济体制下形成的社会救援机制亟待改革，以适应市场经济体制，实行高效、节约的原则。强化政府的管理、服务职能，满足人民生活和社会安全的需求，提高全社会抗御灾害事故的综合能力，确保经济建设的顺利进行。
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“综合救援”是指从火灾、交通事故、水难、建筑物事故、安全生产等突发性灾难中以抢救或保护人的生命为中心的救援活动。其目的是把处于生命危险的遇险者抢救到安全场所。目前我国公安消防部队参加扑救火灾以外抢险的出动次数迅速增多，但尚没有进行完全的统计。据了解，成都、厦门等城市公安消防部队社会救援出动次数已超过火警出动次数。这些救援活动一般包括以下方面：
①参加各种易燃、易爆、有毒化学危险物品泄漏事故的应急处置。
②在发生地震、风灾、水灾等各种重大自然灾害时抢救和疏散人员及重要物资，保护重点部位的消防安全。
③在发生重大交通事故(空难、车祸、翻船或撞船等)、建筑物及施工机械倒塌事故、以及各种人员遇险急需救助(落水、坠落等)时，营救遇险或被困人员。
④在城市供水、供电、供气等重要市政公用设施和关键性的生产设备发生重大故障而危及安全时配合排障抢险；
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⑤当地政府和人民群众要求的其它社会救援工作。
以上内容基本概括了抢险救援的基本职能，但国内城市迄今对于这种救援资源整合不够，因为缺少管理实体，从而更无法从规划发展上为他们考虑有效发展的安全“时空”。
问题九：中国安全城市建设呼唤未来灾害课题研究
要将防灾减灾尤其是应对城市公共安全与城市总体规划结合起来。特别是处理好长远与当前、整体与局部的关系，旨在促进经济效益、社会效益与安全效益的协调统一，为城市建设和社会经济的持续安康发展服务。以北京等大城市为例分阶段开展建设规划：
·1个体系即城市综合减灾应急体系建设；
·1个教育馆即综合安全减灾教育馆；
·1个法规即体制综合减灾管理的城市防灾减灾条例；
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·3个工程即城市急救网、城市避难网、城市救灾物资贮备网；
·2类队伍即综合应急救援专业队及社区应急志愿者队伍；
城市综合减灾规划研究虽作为一种国际化趋势，但目前发达国家(美、日等国)的进展，也只是在城市综合减灾管理体制、机制、法制上展开了实践，其城市防灾规划也还实施着大理念下的局部小综合。为此从国情出发，笔者认为以下专题是纵深开展城市综合减灾规划所需要的，它们将从本质上支撑城市综合减灾规划编制所需的内容；
·城市安全的综合减灾评价指标体系及其方法；
·城市突发性大灾的危险度及易损性分析；
·安全容量(或安全裕度)下的城市规划的极限空间尺度；
·2020年前后城市主要灾情的发生、发展变化趋势研究；
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·城市综合灾情损失的GDP与可持续发展的关系；
·城市安全功能区规划设计方法及关键技术要点；
·城市综合减灾规划设计数据库建立及其技术；
·北京城市综合减灾规划、设计、管理的复合型人才教育与培养模式研究；
·城市自然与人为灾害链的半定量分析；
·城市综合灾情的相关因子全矩阵分析。
·其它
[ 上 页 ], http://www.100md.com(金 磊)
在城市综合减灾中强化对所有灾害危机状态的应急管理是坚持科学发展观和实现“五个统筹”的必然要求。从综合减灾体制与机制上看，现行城市政府管理职能在许多方面尚未做好“社会管理，公共服务”这八个字。无论是从管理体制还是机制上讲，迄今仍制约城市安全管理局面根本好转的问题是：
(1)对城市灾害的认识普遍不足，不少人存在侥幸心理，不可能将危机管理纳入工作议程；(2)城市综合减灾体制不健全，不仅在地方与中央的配合上有漏洞，要有单一灾种各自为政的缺陷；(3)由于缺少综合指挥和决策，应急反应和快速处置能力差；(4)迄今对城市而言，从中国到北京，从大城市到中小城市尚未建立一个综合灾情评估体系，从而导致灾后决策上的失当及不科学；(5)城市公众的防灾文化意识薄弱，媒体虽对报道事故灾害有了警觉，但没有上升到文化层面上，仅仅是把事故当故事“传阅”；(6)应对并处置城市灾害需要法律去明确规定权限及采取措施的范围等，这些都有赖于北京防灾减灾条例的界定与说明。下面列出三个方面，建议北京市在构建危机管理体系时，必须认真考虑：
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第一，建立一个以市长负责制的危机管理机制。东京都在2003年4月建立了知事直管型危机管理机制。该机制设置局长级的“危机管理总监”，改组灾害对策部，成立综合防灾部，建立一个面对各种各样的危机全政府机构统一应对的体制。这是一种在成熟的综合防灾减灾的基础上建立起来的机制，也可以说基础很扎实的危机管理体制，更是一种成熟发展下的资源整合方式。与此相对，北京还处于以单项灾种和部门分割管理为中心的灾害管理和公共应急体制下，现在只能强化资源整合，是否实行跨越式的以市长负责制直接干预的危机管理机制是非常重要的前提。这种机制主要是取决于成立市危机管理组织和对信息一体化的管理。东京都提出了“循环型危机管理”方式，强调危机管理的不断反复进行和改善，达到循环发展。这种管理方式，与北京市的城市可持续发展规划以及行政绩效率相结合，可提高整个城市管理水平。
第二，要重视最基础的防灾减灾工作和安全标准以及市民的危机意识、认识、知识的教育，防止片面追求城市现代化的信息系统等技术，而忽视人的基本技能和防灾自护必要的知识。只有处理好市民和政府的基础，才能达到更高境界的危机管理水平的实现。
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第三，重视灵活型的危机管理、操作性强的危机管理和日常的危机管理。如应考虑建立危机管理专家库和进行专业城市的防灾管理型人才培养、搞好持续的训练和演习，以求安全减灾管理应急体制的可持续性建设。
问题七：城市减灾的真正进展取决于下决心的综合减灾实践
“就事故论事故”、“就灾害论灾害”是多年来城市减灾的一贯作法，其缺陷在于往往在剖析单灾种时，忘记和忽略了相关要素、灾种的综合性，因而常常会发生“一波未平”“一波再起”的怪症。不少城市昨天发生火灾，今天发生城市煤气泄漏，而后天往往是火灾加水患，同时又诱发煤气网爆炸；还有甚者自然灾害未平，人为灾祸又起，甚至还有人为破坏与故意伤人案。所有这些都说明：一个城市必须要建立起大安全观下综合灾情观应特别关注灾害的衍生及连锁性。本来2003年12月末的重庆开县井喷属于一个自然灾变问题，但由于应急预案的不到位，厂区内平时缺少安全演练，再加上管理失当，导致了灾情的扩大化及灾害悲剧发生。这说明现代城市综合减灾的落实要更多的体现在场所上。
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从公众安全文化教育入手它告诫我们要树立“有序逃生”的意识，避免惊慌中拥挤所致的灾情扩大化的局面。那么现代超市如何为消费者提供一个安全生活空间？
·现在商场的竞争不仅是经济竞争，更是一种人性的竞争，要求经营者在安全生产时，关注消费者的安全生活。核心是处理好安全与生产力、生产与生活、安全与效益、安全与发展的关系；
·现在没有忧患意识，才会导致最大的忧患：火灾、爆炸、恐怖、破坏，尤其是地下超市的危险性很大，人员的拥挤火烧连营；暴雨倒灌、地震等诱发的灾害更会加剧恐慌!
·现行的每每事故后的安全大检查十分必要，但重要的是自查、互查、抽查、专项检查及自身是否有一个到位的应急预案，以防不测!据悉全国已在不同层面上开展对超市安全检查，但这并不等于一个真正的整治，更不应是一阵风的“头疼医生”，要通过检查发现背后的潜在缺陷；要承认我们对于大型商场等，尤其是超市安全系统的研究还很不够。
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问题八：城市综合减灾的应急救援极待建设
全国大城市目前有许多紧急处置各种灾害与事故的机构，如消防队伍、医疗急救队伍、森林防灾队伍、矿山救护队伍、交通事故救援队伍、水下打捞队伍、建筑事故抢险队伍、各行业(供电、供水、供气、电信、化工、核安全等)专业抢修队伍，以及防空、防汛等指挥机构。这些应急处置机构与队伍的确发挥了相当的作用。但从整体机制来看，存在着分散建设、多头指挥、功能单一、缺乏统筹的弊病。各部门一般只管自己分管的那一块，形成高投入、重复建设、低利用率的局面。而对于社会上那一块，形成高投入、重复建设、低利用率的局面。而对于社会上平时大量出现的危及安全、需要紧急救援的灾难性事故，如何尝泄漏、人员坠落、建筑倒塌、锅炉爆炸、山体滑坡等，由于救援调度高层次多、程序复杂、救援人员缺乏专业救助训练和专业救援装备，导致行动迟缓、处置不力。即使多个部门同时到场，也由于平时缺少全成演练而出现临场协调困难的局面，导致原本不应发生的惨重损失。因此，这种在计划经济体制下形成的社会救援机制亟待改革，以适应市场经济体制，实行高效、节约的原则。强化政府的管理、服务职能，满足人民生活和社会安全的需求，提高全社会抗御灾害事故的综合能力，确保经济建设的顺利进行。
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“综合救援”是指从火灾、交通事故、水难、建筑物事故、安全生产等突发性灾难中以抢救或保护人的生命为中心的救援活动。其目的是把处于生命危险的遇险者抢救到安全场所。目前我国公安消防部队参加扑救火灾以外抢险的出动次数迅速增多，但尚没有进行完全的统计。据了解，成都、厦门等城市公安消防部队社会救援出动次数已超过火警出动次数。这些救援活动一般包括以下方面：
①参加各种易燃、易爆、有毒化学危险物品泄漏事故的应急处置。
②在发生地震、风灾、水灾等各种重大自然灾害时抢救和疏散人员及重要物资，保护重点部位的消防安全。
③在发生重大交通事故(空难、车祸、翻船或撞船等)、建筑物及施工机械倒塌事故、以及各种人员遇险急需救助(落水、坠落等)时，营救遇险或被困人员。
④在城市供水、供电、供气等重要市政公用设施和关键性的生产设备发生重大故障而危及安全时配合排障抢险；
, 百拇医药
⑤当地政府和人民群众要求的其它社会救援工作。
以上内容基本概括了抢险救援的基本职能，但国内城市迄今对于这种救援资源整合不够，因为缺少管理实体，从而更无法从规划发展上为他们考虑有效发展的安全“时空”。
问题九：中国安全城市建设呼唤未来灾害课题研究
要将防灾减灾尤其是应对城市公共安全与城市总体规划结合起来。特别是处理好长远与当前、整体与局部的关系，旨在促进经济效益、社会效益与安全效益的协调统一，为城市建设和社会经济的持续安康发展服务。以北京等大城市为例分阶段开展建设规划：
·1个体系即城市综合减灾应急体系建设；
·1个教育馆即综合安全减灾教育馆；
·1个法规即体制综合减灾管理的城市防灾减灾条例；
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·3个工程即城市急救网、城市避难网、城市救灾物资贮备网；
·2类队伍即综合应急救援专业队及社区应急志愿者队伍；
城市综合减灾规划研究虽作为一种国际化趋势，但目前发达国家(美、日等国)的进展，也只是在城市综合减灾管理体制、机制、法制上展开了实践，其城市防灾规划也还实施着大理念下的局部小综合。为此从国情出发，笔者认为以下专题是纵深开展城市综合减灾规划所需要的，它们将从本质上支撑城市综合减灾规划编制所需的内容；
·城市安全的综合减灾评价指标体系及其方法；
·城市突发性大灾的危险度及易损性分析；
·安全容量(或安全裕度)下的城市规划的极限空间尺度；
·2020年前后城市主要灾情的发生、发展变化趋势研究；
, 百拇医药
·城市综合灾情损失的GDP与可持续发展的关系；
·城市安全功能区规划设计方法及关键技术要点；
·城市综合减灾规划设计数据库建立及其技术；
·北京城市综合减灾规划、设计、管理的复合型人才教育与培养模式研究；
·城市自然与人为灾害链的半定量分析；
·城市综合灾情的相关因子全矩阵分析。
·其它
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