必须看到，中国各大城市迄今还仅停留在发达国家的灾害管理的阶段或刚开始进入综合管理阶段，其体制、机制、法制及科技手段上都呈现诸多不足。

    四、“政府减灾行政”的机制研究

    一般讲，城市政府工作内容的转变与社会问题的变化是紧密相连的，由于突发事件的增加及新变化，它越来越成为考核政府行政的重要尺度。城市综合减灾管理属于城市公共管理的范畴，它涵盖公共服务和公共行政。一般地讲，公共服务不同于公共行政，公共服务是有政府行为介入的一种服务机制，而公共行政则是以政府为主体的一种权力机制。如一个城市各类防灾减灾设置的专门使用权的规定、城市防灾减灾“演习日”的确定等都是政府行政的职责，它更包括各类政府不同公务人员面对灾害的不同任务的赋予权等。2005年元26日国务院总理温家宝亲自审议通过了《国家突发公共事件总体应急预案》。是一部有中国特色的防灾减灾应急“条例”，它是全国应急预案体系的总纲，它严格规定了国务院应对重大突发公共事件的工作原则、组织体系和运行机制，对于有效地指导地方各级政府和部门处置突发公共事件，保障公众生命财产安全，减少灾害损失都将具有十分重要的作用。总体上讲，我以为这是中国自1998年发布的《中国减灾规划》(1998～2010年)后的又一件全国防灾减灾建设战略上的大事，它标志着中国“政府减灾行政”的开端。

    建构“政府减灾行政”联想到2005年元月18日～22日在日本神户市召开的联合国第二届世界减灾大会。其中有两大成果对中国颇具意义：它们均是建立在对印度洋海啸巨灾的分析基础之上的。第一，《兵库宣言》要求各国将防灾减灾、保障国民生命和财产的安全“作为国家的第一责任”。第二，《兵库行动框架》(2005～2015年)五个行动重点：(1)确保减灾成为各国政府部门工作重心之一；(2)识别、评估和监测灾害风险，增强早期预警能力；(3)在各个层面上营造安全和防灾文化；(4)减少潜在的灾害危险因素；(5)增强准备能力 ......