如何走好中国城市综合减灾应急管理之路(2)
(2)城市应急预案应包括的主要内容。灾变预测预警机制；指挥机构的职权、任务、协调处理工作方式及方案；应急信息网络设计及信息整合制度；处理突发事件机构及救援队伍的种类、分布、数量、协调及调用；应急通讯系统的启用、各级政府通讯能力的统筹；交通系统及运输设施在灾变后的反应及自恢复能力，实施交通管制的方案；突发事件的信息发布与新闻管制方案；灾变条件下的工程抢险与生命线工程(水、气、电、热、道路等)的恢复；城市各种危险品处置及其次生灾害的发生遏制方案；各类城市应急救援队伍的调用方案；城市医疗综合救援服务及医疗力量的统筹方案等。
(3)城市特殊灾害风险预案。城市在综合预案下面，还要针对可能发生的重大事故与灾害风险，明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应的职责，或增加应急功能等。这些主要的风险源是：大地震、大洪水、大暴雨、火灾、暴雪、台风、空难、地铁事故、地下空间事故、重大建筑工程倒塌、重大道路交通事故、危险化学品泄漏、核泄漏事故、中毒事故、城市生物灾害及传染病、大面积或长时间停电停水、大型社会活动等。
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其二，综合减灾体制建设。所谓综合减灾体制建设的危机管理模式核心是全面整合的模式，其管理体系体现着一种危机管理的哲思与理念；体现着一种综合减灾的基本制度安排；体现出一种危机管理的水准及整合流程；体现出一种独到管理方法及指挥能力，这应是每一个负责任的城市管理者应努力做到的。具体讲其综合减灾的危机管理原则是：(1)全危机管理。虽城市每一种灾变及事件成因不同，特点不同，但从危机管理出发，其灾变一旦降临其状态都是一样的，所以要研究各危机事件的关联性，研究其转化为复杂性事件的途径。因此制定综合的战略、综合的政策、综合的管理计划、综合的组织安排及资源支持十分必要；(2)全过程的危机管理。过去的理念是重视灾后救援，而现在应更倡导危机的准确，并要使之纳入疏缓、准备、回应、恢复四大循环进程中。之所以在危机管理中更多地强调“准备”，是因为它包括管理规划、危机训练、危机资源储备等重大预防的事项；(3)危机管理的整合。城市综合减灾应调动各方资源以形成一个统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的机制；(4)危机管理的综合绩效准则。为了实现有效的危机管理，政府必须设立危机管理的综合绩效指标。它正如联合国所强调的，一个政府管理危机成功与否的体制标准是必须具有可持续性、可衡量性、能够实现性、具有相关性及可监控性的综合机构。
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基于如上考虑，建议中国及中国各大中小城市应尽快建立和完善政府危机管理的组织体系和机构。无论是国务院层面的，还是各大中小城市及省级政府的，其机构的主要职能是：(1)制定综合减灾管理战略、政策和规划；(2)进行突发事件信息管理及组织对灾害的风险度评估；(3)在正常状态下，负责危机的预防、预警及社会安全文化教育；(4)在突发事件发生期，负责领导并协调总体防灾对策；(5)考虑到城市灾害的特殊性及多样性，要明确不同政府机构的特定职能及统一领导、分工协调的危机管理体制的整合。
其三，综合减灾机制建设。所谓综合减灾机制建设的核心是要优化综合减灾管理系统中的内在联系，并创造可协调的运作模式。如城市灾害管理如何与城市行政管理并存与融合？灾害管理与行政管理如何协作及制约？现实中，在城市危机处理上常出现的现实困惑是：如何用新理念去权衡灾害面前的救人与抢救财产的关系？如何落实应急预案的优先原则与坚持“一不怕苦，二不怕死”的关系？如何防止灾害事故扩大化与避免波及周边区域的关系等。总之，期望中的城市综合减灾机制强调应急的系统建设，即应“尽快建立一套统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制”。城市综合减灾机制建设看似一个应用性极强的实践问题，但若理不清头绪将无法化解城市各类风险，所以要害是理论建树。综论中国城市综合减灾含义下的应急机制建设缺陷时，有专家概括为两句话“硬件不硬，软件不软”。
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综合减灾机制的理念。现实安全减灾的一系列问题越来越综合，从而使不少重大问题不可能在单学科得到解决。但若用学科综合的方式去对付这些重大问题，类似于用“拳头打跳蚤”，无法使这些问题得到有效解答。所以实践中要从学科综合转向问题综合。其含义是：(1)抽象地、空洞地谈论“学科综合”是无意义的，不如具体地实践“问题综合”；(2)综合性减灾问题的解决应更多地去挖掘并探讨现实减灾研究中规律性。综合减灾强调整合即：城市管理的组织整合，建立综合减灾管理的领导机构，应急指挥专门机构和专家咨询机构；城市管理的信息整合，加强灾害信息的收集、分析及处理能力，为建立综合减灾管理机制提供信息支持；城市管理的资源整合，旨在提高资源的利用率，为实施综合减灾管理和增强应急处置能力提供物质保证。以北京市正建设中的应急指挥系统总体方案为例，其综合减灾的机制建设思想为：“属地管理，分级负责”的原则；“统一高效、灵敏快捷”的原则；“平战结合，以平备战”的原则；“资源整合，逐步提升”的原则。
综合减灾机制的原则。(1)预先防患、事中控制、事后改进的原则；(2)政府危机管理中有效沟通的机制原则，无论采用何种沟通方式一定要确保信息的及时、准确及客观；(3)国家或城市应制定的重大突发事件的常务机制原则；(4)建立城市高效灵活的社会管理机制的原则；(5)社会应急心理作用机制与反馈和解读机制原则；(6)综合减灾应急机制原则的核心是协调度及快速反应；(7)城市乃人工社会及复杂的巨系统，但对于事故灾害源于细节，任何危险及灾祸都出自随意。所以，忽视细节的城市应急管理往往是更大的潜在危机等。
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综合减灾机制重在理顺管理，如综合减灾管理与专业灾害管理的协调。事实上，并非各级地方政府都要设置综合减灾管理部门，它是由当地具体灾情所决定的，不必搞形式主义，更不应为建立良好机制而人为地造成机构臃肿。
其四，综合减灾法制建设。城市突发事件应对机制的法律体系具有多因素、高成本、跨学科等特点，2003年“非典”对国人的教训是，必须有效动员一切人、财、物和信息等资源以化解突发事件引发的危机。对城市安全而言，其危机管理主要解决如下问题：制定预案并有效监控，以防御危机；化解、缓解灾变以减少危机；准备、动员并调配资源以正视危机；在灾变中回应民众的安全愿望，以恢复危机下的管理秩序及常态城市生活。其中从制定构建体制与机制上看要用法律保证其建设即：(1)重大突发事件的政府管理机制；(2)信息沟通、反馈的解读机制；(3)城市公众动员的文化机制；(4)应急救援、紧急救治的协调机制；(5)公民权利依法有效保护和行政权力依法有效行使的法律保障权利等。总之，可以这样说，国家及城市若没有完善的公共应急法制就没有高效的综合减灾政府管理，完善的公共应急法律是国家及城市应急系统中最重要的支撑条件。
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综合减灾法制的理念。所谓城市综合减灾的公共应急法制是关于公共紧急状态下如何处理国家权力之间、公民权利之间、国家权力与公民权力之间等各种社会关系的法律规范和原则的总和。与城市常规状态相比，紧急状态下人们对生命、健康、权利、信息、生活质量等的感受是不一样的，对法律程序和政府服务的需求也是不一样的，政府管理行为的法律依据、程序要求及行政成本等也有很大差别。其反映的特点是：权力优先性，应急处置性，程序特殊性，社会配合性，救济有限性等。
综合减灾立法在整个城市应急法制中的地位。无论是国家还是城市突发公共事件都是一个模糊但又非常重要的概念。如美国在立法上分成如下几方面即：(1)灾害应急处理，这方面典型的法律有1950年制定、迄今又修改多次的《灾害救助和紧急援助法》；1977年制定的《地震灾害减轻法》，尔后多次修订已成为超越仅仅防御地震的应对普遍灾害的国家计划等；(2)紧急状态立法，1976年美国国会通过的《全国紧急状态法》是影响最大的应对突发公共事件的法律；(3)反恐方面。早在1984年制定了《反对国际恐怖主义法》；1996年制定《有效反恐法》；“9·11”事件后的2001年9月18日制定《使用军事力量授权法》；2002年6月制定《公共卫生安全和生物恐怖威胁防止和应急法》；2002年11月《恐怖主义风险保险法》。尤应强调是2002年11月25日制定的《国土安全法》后，便成立了国土安全部，重构和加强了联邦政府有关行政部门应对危机事件的应急综合能力。
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其五，综合减灾管理评估。综合减灾管理是一个体系，其实践过程、经验和教训要通过管理评估方可作到。综合减灾管理的风险评价不是目的，而是提高防范风险的手段。按照现有国内外通过的评估技术与方法，无论是安全预评价、安全验收评价、安全现状评价还是专项安全评价都要体现综合减灾管理的基本原则即全过程与全方位的安全控制。城市综合减灾管理的评估在于查找、分析城市防灾系统及环节中存在的危险、隐患因素及管理缺陷，从而提出合理可靠的安全对策措施，并达到尽可能低的安全投入和最优的安全投资效益。本研究从两方面展开了对综合减灾管理评估的探索：
首先，确定城市综合减灾评价指标。如从城市事故灾害源入手研究了在灾害中的重特大事件的评价指标如事故灾害易发性指标、事故灾害导致损失程度指标、事故灾害后果影响范围指标等；在研究城市综合减灾的安全投入上至少要关注：反映安全工程项目投入的指标、反映城市防灾防护的投入指标、反映应急救援投入的指标、反映城市安全文化建设教育投入的指标、反映日常安全管理投入的指标、反映事故灾害情况下保险预投入的指标，以及综合性安全投入指标(宏观、微观)等。其次，综合减灾管理评价方法的应用。鉴于国内外城市综合减灾评价指标体系正在建构和研究中，所以系统而完整的量化指标不完备，所以对现状城市综合减灾管理的评估易采用定性与部分定量相结合的方法，其评价要点在于构建起城市建设与运行中的本质安全框架。
[ 上 页 ], 百拇医药(金 磊)
(3)城市特殊灾害风险预案。城市在综合预案下面，还要针对可能发生的重大事故与灾害风险，明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应的职责，或增加应急功能等。这些主要的风险源是：大地震、大洪水、大暴雨、火灾、暴雪、台风、空难、地铁事故、地下空间事故、重大建筑工程倒塌、重大道路交通事故、危险化学品泄漏、核泄漏事故、中毒事故、城市生物灾害及传染病、大面积或长时间停电停水、大型社会活动等。
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其二，综合减灾体制建设。所谓综合减灾体制建设的危机管理模式核心是全面整合的模式，其管理体系体现着一种危机管理的哲思与理念；体现着一种综合减灾的基本制度安排；体现出一种危机管理的水准及整合流程；体现出一种独到管理方法及指挥能力，这应是每一个负责任的城市管理者应努力做到的。具体讲其综合减灾的危机管理原则是：(1)全危机管理。虽城市每一种灾变及事件成因不同，特点不同，但从危机管理出发，其灾变一旦降临其状态都是一样的，所以要研究各危机事件的关联性，研究其转化为复杂性事件的途径。因此制定综合的战略、综合的政策、综合的管理计划、综合的组织安排及资源支持十分必要；(2)全过程的危机管理。过去的理念是重视灾后救援，而现在应更倡导危机的准确，并要使之纳入疏缓、准备、回应、恢复四大循环进程中。之所以在危机管理中更多地强调“准备”，是因为它包括管理规划、危机训练、危机资源储备等重大预防的事项；(3)危机管理的整合。城市综合减灾应调动各方资源以形成一个统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的机制；(4)危机管理的综合绩效准则。为了实现有效的危机管理，政府必须设立危机管理的综合绩效指标。它正如联合国所强调的，一个政府管理危机成功与否的体制标准是必须具有可持续性、可衡量性、能够实现性、具有相关性及可监控性的综合机构。
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基于如上考虑，建议中国及中国各大中小城市应尽快建立和完善政府危机管理的组织体系和机构。无论是国务院层面的，还是各大中小城市及省级政府的，其机构的主要职能是：(1)制定综合减灾管理战略、政策和规划；(2)进行突发事件信息管理及组织对灾害的风险度评估；(3)在正常状态下，负责危机的预防、预警及社会安全文化教育；(4)在突发事件发生期，负责领导并协调总体防灾对策；(5)考虑到城市灾害的特殊性及多样性，要明确不同政府机构的特定职能及统一领导、分工协调的危机管理体制的整合。
其三，综合减灾机制建设。所谓综合减灾机制建设的核心是要优化综合减灾管理系统中的内在联系，并创造可协调的运作模式。如城市灾害管理如何与城市行政管理并存与融合？灾害管理与行政管理如何协作及制约？现实中，在城市危机处理上常出现的现实困惑是：如何用新理念去权衡灾害面前的救人与抢救财产的关系？如何落实应急预案的优先原则与坚持“一不怕苦，二不怕死”的关系？如何防止灾害事故扩大化与避免波及周边区域的关系等。总之，期望中的城市综合减灾机制强调应急的系统建设，即应“尽快建立一套统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急机制”。城市综合减灾机制建设看似一个应用性极强的实践问题，但若理不清头绪将无法化解城市各类风险，所以要害是理论建树。综论中国城市综合减灾含义下的应急机制建设缺陷时，有专家概括为两句话“硬件不硬，软件不软”。
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综合减灾机制的理念。现实安全减灾的一系列问题越来越综合，从而使不少重大问题不可能在单学科得到解决。但若用学科综合的方式去对付这些重大问题，类似于用“拳头打跳蚤”，无法使这些问题得到有效解答。所以实践中要从学科综合转向问题综合。其含义是：(1)抽象地、空洞地谈论“学科综合”是无意义的，不如具体地实践“问题综合”；(2)综合性减灾问题的解决应更多地去挖掘并探讨现实减灾研究中规律性。综合减灾强调整合即：城市管理的组织整合，建立综合减灾管理的领导机构，应急指挥专门机构和专家咨询机构；城市管理的信息整合，加强灾害信息的收集、分析及处理能力，为建立综合减灾管理机制提供信息支持；城市管理的资源整合，旨在提高资源的利用率，为实施综合减灾管理和增强应急处置能力提供物质保证。以北京市正建设中的应急指挥系统总体方案为例，其综合减灾的机制建设思想为：“属地管理，分级负责”的原则；“统一高效、灵敏快捷”的原则；“平战结合，以平备战”的原则；“资源整合，逐步提升”的原则。
综合减灾机制的原则。(1)预先防患、事中控制、事后改进的原则；(2)政府危机管理中有效沟通的机制原则，无论采用何种沟通方式一定要确保信息的及时、准确及客观；(3)国家或城市应制定的重大突发事件的常务机制原则；(4)建立城市高效灵活的社会管理机制的原则；(5)社会应急心理作用机制与反馈和解读机制原则；(6)综合减灾应急机制原则的核心是协调度及快速反应；(7)城市乃人工社会及复杂的巨系统，但对于事故灾害源于细节，任何危险及灾祸都出自随意。所以，忽视细节的城市应急管理往往是更大的潜在危机等。
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综合减灾机制重在理顺管理，如综合减灾管理与专业灾害管理的协调。事实上，并非各级地方政府都要设置综合减灾管理部门，它是由当地具体灾情所决定的，不必搞形式主义，更不应为建立良好机制而人为地造成机构臃肿。
其四，综合减灾法制建设。城市突发事件应对机制的法律体系具有多因素、高成本、跨学科等特点，2003年“非典”对国人的教训是，必须有效动员一切人、财、物和信息等资源以化解突发事件引发的危机。对城市安全而言，其危机管理主要解决如下问题：制定预案并有效监控，以防御危机；化解、缓解灾变以减少危机；准备、动员并调配资源以正视危机；在灾变中回应民众的安全愿望，以恢复危机下的管理秩序及常态城市生活。其中从制定构建体制与机制上看要用法律保证其建设即：(1)重大突发事件的政府管理机制；(2)信息沟通、反馈的解读机制；(3)城市公众动员的文化机制；(4)应急救援、紧急救治的协调机制；(5)公民权利依法有效保护和行政权力依法有效行使的法律保障权利等。总之，可以这样说，国家及城市若没有完善的公共应急法制就没有高效的综合减灾政府管理，完善的公共应急法律是国家及城市应急系统中最重要的支撑条件。
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综合减灾法制的理念。所谓城市综合减灾的公共应急法制是关于公共紧急状态下如何处理国家权力之间、公民权利之间、国家权力与公民权力之间等各种社会关系的法律规范和原则的总和。与城市常规状态相比，紧急状态下人们对生命、健康、权利、信息、生活质量等的感受是不一样的，对法律程序和政府服务的需求也是不一样的，政府管理行为的法律依据、程序要求及行政成本等也有很大差别。其反映的特点是：权力优先性，应急处置性，程序特殊性，社会配合性，救济有限性等。
综合减灾立法在整个城市应急法制中的地位。无论是国家还是城市突发公共事件都是一个模糊但又非常重要的概念。如美国在立法上分成如下几方面即：(1)灾害应急处理，这方面典型的法律有1950年制定、迄今又修改多次的《灾害救助和紧急援助法》；1977年制定的《地震灾害减轻法》，尔后多次修订已成为超越仅仅防御地震的应对普遍灾害的国家计划等；(2)紧急状态立法，1976年美国国会通过的《全国紧急状态法》是影响最大的应对突发公共事件的法律；(3)反恐方面。早在1984年制定了《反对国际恐怖主义法》；1996年制定《有效反恐法》；“9·11”事件后的2001年9月18日制定《使用军事力量授权法》；2002年6月制定《公共卫生安全和生物恐怖威胁防止和应急法》；2002年11月《恐怖主义风险保险法》。尤应强调是2002年11月25日制定的《国土安全法》后，便成立了国土安全部，重构和加强了联邦政府有关行政部门应对危机事件的应急综合能力。
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其五，综合减灾管理评估。综合减灾管理是一个体系，其实践过程、经验和教训要通过管理评估方可作到。综合减灾管理的风险评价不是目的，而是提高防范风险的手段。按照现有国内外通过的评估技术与方法，无论是安全预评价、安全验收评价、安全现状评价还是专项安全评价都要体现综合减灾管理的基本原则即全过程与全方位的安全控制。城市综合减灾管理的评估在于查找、分析城市防灾系统及环节中存在的危险、隐患因素及管理缺陷，从而提出合理可靠的安全对策措施，并达到尽可能低的安全投入和最优的安全投资效益。本研究从两方面展开了对综合减灾管理评估的探索：
首先，确定城市综合减灾评价指标。如从城市事故灾害源入手研究了在灾害中的重特大事件的评价指标如事故灾害易发性指标、事故灾害导致损失程度指标、事故灾害后果影响范围指标等；在研究城市综合减灾的安全投入上至少要关注：反映安全工程项目投入的指标、反映城市防灾防护的投入指标、反映应急救援投入的指标、反映城市安全文化建设教育投入的指标、反映日常安全管理投入的指标、反映事故灾害情况下保险预投入的指标，以及综合性安全投入指标(宏观、微观)等。其次，综合减灾管理评价方法的应用。鉴于国内外城市综合减灾评价指标体系正在建构和研究中，所以系统而完整的量化指标不完备，所以对现状城市综合减灾管理的评估易采用定性与部分定量相结合的方法，其评价要点在于构建起城市建设与运行中的本质安全框架。
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