关于安全生产行政处罚工作存在的若干问题及对策思路(下)
二、安全生产行政处罚工作存在问题的主要影响因素
安全生产行政处罚工作中存在的问题由多方面因素引起的，归纳起来，主要有以下几个方面：
1、认识方面的因素，主要是有关方面对于开展安全生产行政处罚的必要性认识不到位。在我国现有的安全生产工作格局中，政府、监管部门、企业、工会以及社会有关方面安全都是生产工作的相关主体，但由于各相关主体在安全生产工作全局中所处地位的不同、所履行的职责不同、所承担的责任不同，他们对于开展安全生产行政处罚必要性的认识及态度也有较大的差异。而在上述的各个主体中，政府及其主要领导对安全生产行政处罚的认识及态度是至关重要、起关键性作用的，因为当前对于各级政府及其主要领导的业绩及政绩考核最主要的还是集中在发展方面的，而发展最主要和最基本的主体是各种类型的企业，当一个地方企业的数量多、规模大、实力强、发展快时，该地方的经济总量及增长速度也就快，政府及主要领导的业绩及政绩也就突出。问题在于，现有发展阶段中的许多企业尤其是一些有一定规模、对于地方经济发展有一定贡献的企业时常以违反安全生产有关法律法规、忽视安全生产投入、损害从业人员的合法权益为代价，而对于这类企业安全生产违法行为的处罚会在一定程度上直接影响这些企业及其所有者的利益并让他们感到一定的压力，在全国各地的招商 “竞先优惠”及引资“极度饥渴”的状态下，有些企业为寻求更“优惠”的待遇，可能因为受到处罚便认为投资环境“不好”而将企业转到其他地方，这样，依法对安全生产违法行为进行处罚可能会被一些地方的领导认为是破坏了投资环境和发展环境。在这种情况下，安全生产监管部门开展安全生产行政执法有时会面临着某种无形的压力，进行安全生产行政处罚可能得罪一些自己根本不敢得罪、不能得罪的人，我国一些地方开展安全生产行政处罚难的根本症结就在于此。
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2、动力方面的因素，主要是地方、部门依法开展安全生产行政处罚的动力与国家整体依法推动行政处罚的动力不同甚至相互冲突。在我国，依法治理安全生产工作作为依法治国、依法行政的一项内容，基本上仍属于“政府推动型”的，即抓好安全生产工作的动力并不是完全来自法律法规规章的规定，而是可能来自某一级政府尤其是主要领导的重视，当政府及其主要领导重视安全生产工作时，安全生产行政执法特别是行政执法工作的开展较为正常，反之则相反。从国家的角度看，安全生产工作事关发展大局、事关政府形象、事关执政党的执政能力问题，特别是某些时期重特大事故多发频发的状况，引起了党中央、国务院对于安全生产工作的高度重视，并在推进安全生产工作上采取了一系列重大举措，如完善了安全生产法律法规、开展了安全生产专项整治、健全了安全监管体制、加强了安全生产机构建设、加大了对重特大事故及安全生产违法行为的查处力度等，这些都充分表明了国家抓好安全生产工作、治理安全生产违法行为的决心。但对于某一个具体的地方来说，可能由于某一时期生产安全事故较少、安全生产总体保持较为平稳的状态，而让一些主要领导感到安全生产工作的压力相对较小，因而对于各类事故隐患的治理、对于各类安全生产违法行为查处的必要性、紧迫性也相对较小。这样，全国加大安全生产违法行为处罚力度并不完全等同于各地也会同时、同等地加大安全生产违法行为的处罚力度，由此产生了“整体不等于各部分之和”的问题，这也就是在全国日益加大安全生产行政处罚力度的情况下，一些地方的生产经营单位依然我行我素、“顶风”违反安全生产法律法规规定并最终导致重特大事故发生的深层原因之一。
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3、执法环境方面的因素，主要是安全生产行政执法环境并不宽松，对正常开展行政处罚工作具有一定的制约作用。良好的安全生产执法环境是安全生产行政处罚工作得以正常、顺利开展的重要条件之一，由于多方面原因的影响，我国安全生产执法的总体环境并不宽松，安全生产行政处罚工作的正常开展还面临一些制约因素。最为突出的表现在三个方面：一是一些生产经营单位对于安全生产行政处罚不理解、不支持甚至不配合。在安全生产行政处罚所生产的法律关系中，生产经营单位毕竟属于被约束、被查处、被制裁的地位，当其自身存在的安全生产违法行为被处罚时，有时会“本能”地采取一些非理性的行为或态度，或者通过各种关系来减轻、免除自己应负的责任，最终也常使得作出行政处罚决定的单位反而处于较为被动的地位。二是社会有关方面对于安全生产行政处罚的不理解。在我国现有的安全生产监管工作体制中，众多负有安全生产监管职责的部门都可以从不同角度对生产经营单位提某些安全生产违法行为实施处罚，而安监部门则属于“后来者”、属于“综合监管部门”，所行使的是综合监管职责、法律法规对其可行使行政处罚的生产经营单位的具体范围规定不尽明确和清晰，对一些生产经营单位的安全生产违法行为，各有关部门都可以利用相关的法律法规加以处罚，由此引起部门之间对“处罚权”认定的相互摩擦甚至矛盾。三是一些领域、行业、企业尤其一些非公企业业主与一些政府及有关部门人员相互勾结，形成的“官商结合”利益关联机制，是阻碍安全生产行政处罚正常开展最为顽固、最为强大的阻力。以上三个方面，也使得改善安全生产执法环境的难度加大。
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4、法律法规方面的因素，主要是安全生产法律法规存在的缺陷在一定程度上影响了安全生产行政执法工作的开展。安全生产法律法规是实施安全生产行政处罚最基本和直接的依据，它们对安全生产违法行为范围的界定及处罚规定决定着安全生产行政处罚工作的整体力度及安监部门的权威性。我国的安全生产法律法规总体上处于不断完善并逐步形成体系的阶段，对安全生产违法行为所起到的“威慑”作用也越来越大，但不可否认的是，现有的安全生产法律法规与依法治理安全生产、制裁安全生产违法行为所需要的力度相比，还存在一些不足与缺陷。最为突出的表现在：一是安全生产法律法规的整体配套性仍然有待加强。《安全生产法》作为安全生产监管部门实施行政处罚最为明确的法律，自实施以来仍缺乏较为配套、可行的法规或规章，加之《安全生产法》中对于一些安全生产违法行为实施处罚所限定的条件较多，特别是对一些性质较为严重的安全生产违法行为难以在责令其限期改正或整改的同时就直接给予处罚，在一定程度上影响了《安全生产法》应有的权威性。二是安全生产有关法律法规之间的规定不尽衔接甚至不一致。我国安全生产立法基本上是专项安全监管的法律法规出台在先，而安全生产的综合性法律法规出台在后，专项安全监管的法律法规均有非常明确的具体执法部门，综合性的安全生产法律法规虽然也明确了安全生产监管部门作为执法部门的地位，但在法律有关条文的表述与规定中却又规定的是“负有安全生产监管职责部门”的职责(负有安全生产监管职责的部门实际上包括了综合监管部门与专项监管部门)，容易引起对执法主体理解与把握上的争议和矛盾，导致安全生产监管部门不敢轻易执法，不敢轻易对安全生产违法行为进行处罚。三是在安全生产监管体制发生变化后有些法律法规没有及时修改。由于安全生产监管体制的变化，安全生产综合监管职责已由原来劳动部门划出交由安全生产监管部门及其他部门承担，但与安全生产监督管理有关的法律法规如《矿山安全法》、《危险化学品安全管理条例》中明确的安全生产执法主体并没有随体制及职能的变动而相应调整。此外，安全生产一些法律法规规定的行政处罚力度偏小，也直接影响了安全生产行政处罚的有效开展。
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安全生产行政处罚工作中存在的问题由多方面因素引起的，归纳起来，主要有以下几个方面：
1、认识方面的因素，主要是有关方面对于开展安全生产行政处罚的必要性认识不到位。在我国现有的安全生产工作格局中，政府、监管部门、企业、工会以及社会有关方面安全都是生产工作的相关主体，但由于各相关主体在安全生产工作全局中所处地位的不同、所履行的职责不同、所承担的责任不同，他们对于开展安全生产行政处罚必要性的认识及态度也有较大的差异。而在上述的各个主体中，政府及其主要领导对安全生产行政处罚的认识及态度是至关重要、起关键性作用的，因为当前对于各级政府及其主要领导的业绩及政绩考核最主要的还是集中在发展方面的，而发展最主要和最基本的主体是各种类型的企业，当一个地方企业的数量多、规模大、实力强、发展快时，该地方的经济总量及增长速度也就快，政府及主要领导的业绩及政绩也就突出。问题在于，现有发展阶段中的许多企业尤其是一些有一定规模、对于地方经济发展有一定贡献的企业时常以违反安全生产有关法律法规、忽视安全生产投入、损害从业人员的合法权益为代价，而对于这类企业安全生产违法行为的处罚会在一定程度上直接影响这些企业及其所有者的利益并让他们感到一定的压力，在全国各地的招商 “竞先优惠”及引资“极度饥渴”的状态下，有些企业为寻求更“优惠”的待遇，可能因为受到处罚便认为投资环境“不好”而将企业转到其他地方，这样，依法对安全生产违法行为进行处罚可能会被一些地方的领导认为是破坏了投资环境和发展环境。在这种情况下，安全生产监管部门开展安全生产行政执法有时会面临着某种无形的压力，进行安全生产行政处罚可能得罪一些自己根本不敢得罪、不能得罪的人，我国一些地方开展安全生产行政处罚难的根本症结就在于此。
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2、动力方面的因素，主要是地方、部门依法开展安全生产行政处罚的动力与国家整体依法推动行政处罚的动力不同甚至相互冲突。在我国，依法治理安全生产工作作为依法治国、依法行政的一项内容，基本上仍属于“政府推动型”的，即抓好安全生产工作的动力并不是完全来自法律法规规章的规定，而是可能来自某一级政府尤其是主要领导的重视，当政府及其主要领导重视安全生产工作时，安全生产行政执法特别是行政执法工作的开展较为正常，反之则相反。从国家的角度看，安全生产工作事关发展大局、事关政府形象、事关执政党的执政能力问题，特别是某些时期重特大事故多发频发的状况，引起了党中央、国务院对于安全生产工作的高度重视，并在推进安全生产工作上采取了一系列重大举措，如完善了安全生产法律法规、开展了安全生产专项整治、健全了安全监管体制、加强了安全生产机构建设、加大了对重特大事故及安全生产违法行为的查处力度等，这些都充分表明了国家抓好安全生产工作、治理安全生产违法行为的决心。但对于某一个具体的地方来说，可能由于某一时期生产安全事故较少、安全生产总体保持较为平稳的状态，而让一些主要领导感到安全生产工作的压力相对较小，因而对于各类事故隐患的治理、对于各类安全生产违法行为查处的必要性、紧迫性也相对较小。这样，全国加大安全生产违法行为处罚力度并不完全等同于各地也会同时、同等地加大安全生产违法行为的处罚力度，由此产生了“整体不等于各部分之和”的问题，这也就是在全国日益加大安全生产行政处罚力度的情况下，一些地方的生产经营单位依然我行我素、“顶风”违反安全生产法律法规规定并最终导致重特大事故发生的深层原因之一。
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3、执法环境方面的因素，主要是安全生产行政执法环境并不宽松，对正常开展行政处罚工作具有一定的制约作用。良好的安全生产执法环境是安全生产行政处罚工作得以正常、顺利开展的重要条件之一，由于多方面原因的影响，我国安全生产执法的总体环境并不宽松，安全生产行政处罚工作的正常开展还面临一些制约因素。最为突出的表现在三个方面：一是一些生产经营单位对于安全生产行政处罚不理解、不支持甚至不配合。在安全生产行政处罚所生产的法律关系中，生产经营单位毕竟属于被约束、被查处、被制裁的地位，当其自身存在的安全生产违法行为被处罚时，有时会“本能”地采取一些非理性的行为或态度，或者通过各种关系来减轻、免除自己应负的责任，最终也常使得作出行政处罚决定的单位反而处于较为被动的地位。二是社会有关方面对于安全生产行政处罚的不理解。在我国现有的安全生产监管工作体制中，众多负有安全生产监管职责的部门都可以从不同角度对生产经营单位提某些安全生产违法行为实施处罚，而安监部门则属于“后来者”、属于“综合监管部门”，所行使的是综合监管职责、法律法规对其可行使行政处罚的生产经营单位的具体范围规定不尽明确和清晰，对一些生产经营单位的安全生产违法行为，各有关部门都可以利用相关的法律法规加以处罚，由此引起部门之间对“处罚权”认定的相互摩擦甚至矛盾。三是一些领域、行业、企业尤其一些非公企业业主与一些政府及有关部门人员相互勾结，形成的“官商结合”利益关联机制，是阻碍安全生产行政处罚正常开展最为顽固、最为强大的阻力。以上三个方面，也使得改善安全生产执法环境的难度加大。
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4、法律法规方面的因素，主要是安全生产法律法规存在的缺陷在一定程度上影响了安全生产行政执法工作的开展。安全生产法律法规是实施安全生产行政处罚最基本和直接的依据，它们对安全生产违法行为范围的界定及处罚规定决定着安全生产行政处罚工作的整体力度及安监部门的权威性。我国的安全生产法律法规总体上处于不断完善并逐步形成体系的阶段，对安全生产违法行为所起到的“威慑”作用也越来越大，但不可否认的是，现有的安全生产法律法规与依法治理安全生产、制裁安全生产违法行为所需要的力度相比，还存在一些不足与缺陷。最为突出的表现在：一是安全生产法律法规的整体配套性仍然有待加强。《安全生产法》作为安全生产监管部门实施行政处罚最为明确的法律，自实施以来仍缺乏较为配套、可行的法规或规章，加之《安全生产法》中对于一些安全生产违法行为实施处罚所限定的条件较多，特别是对一些性质较为严重的安全生产违法行为难以在责令其限期改正或整改的同时就直接给予处罚，在一定程度上影响了《安全生产法》应有的权威性。二是安全生产有关法律法规之间的规定不尽衔接甚至不一致。我国安全生产立法基本上是专项安全监管的法律法规出台在先，而安全生产的综合性法律法规出台在后，专项安全监管的法律法规均有非常明确的具体执法部门，综合性的安全生产法律法规虽然也明确了安全生产监管部门作为执法部门的地位，但在法律有关条文的表述与规定中却又规定的是“负有安全生产监管职责部门”的职责(负有安全生产监管职责的部门实际上包括了综合监管部门与专项监管部门)，容易引起对执法主体理解与把握上的争议和矛盾，导致安全生产监管部门不敢轻易执法，不敢轻易对安全生产违法行为进行处罚。三是在安全生产监管体制发生变化后有些法律法规没有及时修改。由于安全生产监管体制的变化，安全生产综合监管职责已由原来劳动部门划出交由安全生产监管部门及其他部门承担，但与安全生产监督管理有关的法律法规如《矿山安全法》、《危险化学品安全管理条例》中明确的安全生产执法主体并没有随体制及职能的变动而相应调整。此外，安全生产一些法律法规规定的行政处罚力度偏小，也直接影响了安全生产行政处罚的有效开展。
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