食品索证监督管理过程中存在的问题与对策探讨
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[摘要] 食品索证管理工作是各级卫生行政部门食品卫生监督工作的重要内容之一，在食品销售过程中，索证与出证是确保流通领域食品卫生质量，防止销售伪劣食品的重要措施。
[关键词] 食品生产经营;索证;卫生监督;食品采购
食品索证是指食品生产经营者在购买或采购食品和食用原料时向销售方索取检验合格证或化验单，销售方应当保证提供。食品索证监督管理是指各级卫生行政部门根据《食品卫生法》所赋予的监督职责，按《食品卫生监督程序》的规定，依法对食品生产经营者开展和落实食品索证的情况进行监督管理。
《中华人民共和国食品卫生法》第二十五条规定:“食品生产经营者采购食品及其原料，应当按照国家规定索取检验合格证或化验单，销售者应当保证提供。”当前食品市场具有进货渠道广、品种多、数量大等特点。因此，索证与出证是确保流通环节食品卫生质量，防止销售伪劣食品的重要措施，但目前在食品索证方面存在一些问题，尚需进一步探讨、完善和解决。
1 食品索证管理的立法缺陷
1.1 索证的范围和种类不统一
《食品卫生法》规定需要索证的范围和种类由各省、自治区、直辖市人民政府部门规定，这就导致了各地根据其具体情况制定的索证范围和种类有差异，不但有碍于异地食品的流通，也给卫生监督部门的工作造成一定的难度。尤其是铁路系统，线多面广，异地食品流通十分活跃，索证的监督管理难度更大。索证管理只规定了采购经营外地食品需要索证，忽视了当地生产食品的索证，造成索证管理问题上的漏洞。
1.2 对需索证食品的数量、销售方式缺乏具体的规定
铁路系统食品流通范围广，销售环节多，化验单虽经多次复印，仍难以满足众多食品经营者采购时对索证的需要，使基层许多食品经营者既无法索证，也无法向消费者提供索证。
1.3 缺乏索证工作程序及相应规范
只有实体法而无程序法，对执法机构的实际操作带来很多困难。
1.4 对出证及对食品出证的检验单位无明确规定
《食品卫生法》第三十六条规定:“国务院和省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门根据需要可以确定具备条件的单位作为食品卫生检验单位，进行食品卫生检验并出具检验报告。”但出证单位难以区分其资质是否合乎规定，比如说，有的卫生检验合格证或检验报告单不按国家有关规定或企业内控标准做全项目检测，或受自检条件限制，只做部分项目检验，其证件的有效性和法律上的严肃性就值得商榷。在法律上未对检验合格证或化验单的出具单位、规格、内容等作出规定。造成各地在开展食品索证监督管理时，事实依据不统一。
2 食品索证管理实际工作中存在的困难
2.1 索证要求相对偏高
很多地区食品索证管理规定，任何食品的采购或销售都要求索取相同批次的检验合格证或化验单，且证、单上必须载明所检食品品名、规格、生产日期、批次、检验项目和检验结果等内容。事实上，很多食品生产经营者一时很难达到要求，无论是食品生产经营者自身意识和条件，还是卫生监督管理的力度，都难以达到食品索证的要求 [1] 。
2.2 索证意识不强
虽然《食品卫生法》已经实施多年，但由于食品卫生监督工作面广量大，对食品索证工作重视不够。食品生产经营者往往重经营轻管理，目前仍有一部分食品生产经营者的食品索证意识差，对食品索证工作的重要性认识不足，这是导致索证率低的主要原因 [2] 。
2.3 保质期短的食品与索证要求存在矛盾
按照索证要求，每批食品的出厂必须附有检验合格证或化验单，而食品检验需要一定的时间，比如食品中微生物的检验就需要较长的时间。对于一些保质期短的食品，等到化验结果出来，可能就过了保质期或剩下的销售期就很短，给食品生产经营和卫生监督管理带来困难，导致此类食品的索证工作难以开展。
2.4 合格证、化验单真伪难辨
传真件、复印件在食品索证中占一定比例，这些证件在制作前被涂改、伪造的情况时有发生，甚至有的不法食品经营者手头有许多空白的化验单，需要时就自己填一张应付检查。这就导致在索证管理中，对于生产经营者所提供的检验合格证或化验单的真实性很难把握。给食品索证监督造成技术上的困难。
2.5 合格证、化验单式样不统一
合格证、化验单式样不统一会使这些具有法律效应的单证失去其严肃性，也给执法人员的监督管理工作造成很大的难度。有些检验机构出具的检验报告单对有关名称的书写不规范，包装规格和计量单位书写不标准，鉴定意见不准确，直接影响法律效力，给索证管理带来不良影响。
2.6 一份检验报告单用于多批次食品，影响采购者对食品卫生质量的判定
有些企业无力承担检验费用，或有些监督机构未能及时检测，造成产品检验频次不够，检验报告单的结果与同批次食品生产日期、批号相差太远。
3 对策与建议
3.1 加快订立食品索证规范条例
建议国家尽快制定规范的食品索证范围和种类的管理条例，以便食品索证有法可依、执法必严、违法必究。切实有效保障食品安全。食品索证监督管理涉及到生产者、经营者、各级卫生行政部门等多单位;包括进口食品、国产食品、本地产品和外地产品;既需要产品的检验报告，还需要特定产品的批准证书，具体操作繁琐复杂。制定规范统一、切实可行的操作规程，使食品索证监督管理工作真正落到实处，这是法律的要求，也是形势的需要 [3] 。
3.2 加强食品卫生法规、卫生知识培训
对食品生产经营者要重点培训食品索证的目的、意义，使其掌握食品索证的重要性和必要性，依法经营、合法经营，保障流通领域的食品卫生质量和安全。
3.3 总体规划，重点突破
当前对所有的食品进行索证管理，虽然理论上觉得可行，但实际上很难做到一步到位。在这种情况下，根据实际情况，制定一个总体规划，有目的地选择饮料、卤菜等一些高危食品作为索证管理的重点对象，实施重点突破，由点到面逐步扩展食品索证的范围和种类，最终全面提高食品的索证管理水平。
3.4 根据食品的保质期进行分类管理
对散装食品或鲜乳制品等保质期短的食品，可根据实际情况要求厂家或食品经营者定期提供化验单或检验合格证。并加强日常卫生监督管理工作。
3.5 加大处罚力度，规范食品的采购、销售行为
对于严重违反食品索证管理规定或者屡次违反食品索证管理规定而不改者，必须按照《食品卫生法》的有关规定给予严厉处罚，以罚促管。
3.6 仔细鉴别单证的真伪
在食品索证管理中应注意检验合格证或化验单的真实性，如检验单或化验单的填写项目是否齐全、正确，是否加盖检验单位的公章，必要时也可与检验单位或生产单位进行核实等 [4] 。
3.7 对食品生产企业的检验实行资质认证制度
实行检验资质认证制度是保证检验合格单证可靠性的重要措施，卫生行政部门应扶持食品生产企业的食品卫生检验。
3.8 保证合理的采样监督频率
食品索证管理工作，是保证食品安全的手段之一，并不能代替食品的采样监督工作。食品采样是各级食品卫生管理部门及时掌握和了解食品卫生情况的主要手段，在符合有关规定的前提下，保证一定的采样频率，加强对生产厂家的日常性卫生监督，既有利于食品卫生质量的提高，也有利于食品索证管理工作的开展。我们对南京地区70余家生产厂家长年进行日常性卫生监督，每年采样200余件次，有效地保证了其产品的卫生质量。
3.9 对特殊产品应索取相关证书
如对于保健食品，应根据《保健食品管理办法》的规定，索取《保健食品批准证书》复印件或《进口保健食品批准证书》复印件和出入境检验检疫机构出具的检验合格证。
[参考文献]
[1]丁道正，徐桐，孙旭峰.食品索证管理的难点和对策[J].江苏预防医学，2001，12(1):74.75.
[2]孙茂成.食品生产经营过程中“索证”的现状与对策[J].中国卫生监督杂志，2002，9(5):273.275.
[3]王正飞.浅议食品索证监督管理[J].中国卫生监督杂志，2002，9(1):34.36.
[4]金益明.食品索证管理过程中存在问题及对策[J].中国食品卫生杂志，2002，14(1):29.30.
[作者简介] 方新君(1973-)，男，江苏宜兴人，医师。
(南京铁路中心卫生防疫站，江苏南京 210042;东南大学公共卫生学院，江苏南京 210009)
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