依案说法：委托生产预包装食品的标签未按规定标注产地应如何处理？
案情简介
2019年9月，A市市场监督管理局执法人员对辖区内B面粉厂进行监督检查时发现，该面粉生产企业受辖区外C面粉厂委托(签有委托合同，相关责任已在合同中明确)生产C面粉厂的品牌系列面粉。经调查，委托方C面粉厂与受托方B面粉厂所在地不属于同一地市级，受托方在其企业所在地生产的面粉外包装标签上标注的厂名、厂址、产地均为委托方信息，产品外包装上无任何受托方信息。换言之，B面粉厂在其受委托生产的产品包装上未按照实际生产地址标注“产地”项。
按照《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》(GB 7718-2011)4.1.6.1.3规定：受其他单位委托加工预包装食品的，应标示委托单位和受委托单位的名称和地址;若仅标示委托单位的名称、地址及产地，则产地应当按照行政区划标注到地市级地域。《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》(GB 7718-2011)问答(修订版)第五十条规定：关于标准中的“产地”指食品的实际生产地址，是特定情况下对生产者地址的补充。如果生产者的地址就是产品的实际产地，或生产者与承担法律责任者在同一地市级地域，则不强制要求标示“产地”项。以下情况应同时标示“产地”项：委托其他企业生产的产品，仅标示委托企业的名称和地址时，应用“产地”项标示受委托企业所在的地域。
争议要点
案件处理中，对当事人的上述违法行为产生了如下3种不同的处理观点。
第一种观点
当事人的行为违反了《食品安全法》第三十四條第十三项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：(十三)其他不符合法律、法规或食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品”的规定，应依据《食品安全法》第一百二十四条第二款规定对当事人进行处罚。
第二种观点
当事人的行为违反了《食品安全法》第六十七条第三款“食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定”的规定，应依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第二项规定对当事人进行处罚。
第三种观点
当事人的行为违反了《食品安全法》第七十一条第一款“食品和食品添加剂的标签、说明书不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能;生产经营者需对其提供的标签、说明书的内容负责”的规定，应依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第二项规定对当事人进行处罚。
案例分析
笔者同意第二种观点，理由如下。
从违反条款来看
本案中，当事人的违法行为是生产的预包装食品标签未按照规定标明“产地”项，不符合《预包装食品标签通则》(GB 7718-2011)的规定。在案件定性时，《食品安全法》第三十四条第十三项、第六十七条第三款、第七十一条第一款的规定看似都适用，但实则不然。
首先，本案中“产地”项的标注不符合《预包装食品标签通则》(GB 7718-2011)的规定。由于该标准属于食品安全国家标准，具有强制性，在对本案进行定性时虽适用《食品安全法》第三十四条第(十三)项的规定，但该项是对违反其他不符合法律、法规或食品安全标准的一项“兜底”条款，涵盖了所有的食品安全标准。
其次，本案的违法行为虽然违反的是食品安全国家标准，但GB 7718属于食品标签标识范畴的标准，未涉及食品本身的质量，使用《食品安全法》第三十四条的“违反食品安全标准”的禁止性条款进行定性显得情节偏重。
再次，《食品安全法》第七十一条规定“食品和食品添加剂的标签、说明书不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责”。本案中，委托方与被委托方均为合法的食品生产企业，且签订了委托合同，因此将标签上未标明“产地”的违法行为认定为标签含有虚假内容显然不妥。而《食品安全法》第六十七条第三款“食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定”是对第六十七条第一款和第二款的补充说明，明确了符合《食品安全法》六十七条第一、二款但不符合食品安全国家标准对标签标注事项规定的法律依据，对于本案的违法行为具有更为明确的指向性。
从处罚条款来看
违反《食品安全法》第三十四条第十三项对应的处罚是第一百二十四条第二款，但该条款规定“除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外……”。当事人的违法行为是预包装食品标签不符合食品安全国家标准，《食品安全法》在第一百二十五条第(二)项中已对标签违法的处罚做出了明确且具体的规定，故适用《食品安全法》第一百二十四条第二款对当事人进行处罚明显不妥，而应依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第(二)项“生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”的规定进行处罚更为确切。
在食品安全行政执法中，法律、法规、规章、标准的数量很多，内容和范围也相对较为广泛，故对某一种违法行为可能存在多种法条竞合。在具体执法实践中，不能笼统地一概而论，应依据当事人的违法情形作出具体分析，在定性和判罚时严格遵循相关法律法规的要求，操作时参照法条竞合的处理原则，从而做出准确的定性和处罚，既能使违法行为依法得到惩处，又保障行政相对人的合法权益，避免造成法律条款适用错误或者重复处罚等情形，确保行政处罚的公正、公平。
以上仅代表作者个人观点。
专家介绍：
郭改玲，中国医科大学毕业，现为陕西省铜川市食品药品执法监察支队助理工程师，主要从事食品药品安全稽查执法工作，她所办理的多起案件被评为“陕西省优秀案件”。, 百拇医药
2019年9月，A市市场监督管理局执法人员对辖区内B面粉厂进行监督检查时发现，该面粉生产企业受辖区外C面粉厂委托(签有委托合同，相关责任已在合同中明确)生产C面粉厂的品牌系列面粉。经调查，委托方C面粉厂与受托方B面粉厂所在地不属于同一地市级，受托方在其企业所在地生产的面粉外包装标签上标注的厂名、厂址、产地均为委托方信息，产品外包装上无任何受托方信息。换言之，B面粉厂在其受委托生产的产品包装上未按照实际生产地址标注“产地”项。
按照《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》(GB 7718-2011)4.1.6.1.3规定：受其他单位委托加工预包装食品的，应标示委托单位和受委托单位的名称和地址;若仅标示委托单位的名称、地址及产地，则产地应当按照行政区划标注到地市级地域。《食品安全国家标准 预包装食品标签通则》(GB 7718-2011)问答(修订版)第五十条规定：关于标准中的“产地”指食品的实际生产地址，是特定情况下对生产者地址的补充。如果生产者的地址就是产品的实际产地，或生产者与承担法律责任者在同一地市级地域，则不强制要求标示“产地”项。以下情况应同时标示“产地”项：委托其他企业生产的产品，仅标示委托企业的名称和地址时，应用“产地”项标示受委托企业所在的地域。
争议要点
案件处理中，对当事人的上述违法行为产生了如下3种不同的处理观点。
第一种观点
当事人的行为违反了《食品安全法》第三十四條第十三项“禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：(十三)其他不符合法律、法规或食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品”的规定，应依据《食品安全法》第一百二十四条第二款规定对当事人进行处罚。
第二种观点
当事人的行为违反了《食品安全法》第六十七条第三款“食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定”的规定，应依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第二项规定对当事人进行处罚。
第三种观点
当事人的行为违反了《食品安全法》第七十一条第一款“食品和食品添加剂的标签、说明书不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能;生产经营者需对其提供的标签、说明书的内容负责”的规定，应依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第二项规定对当事人进行处罚。
案例分析
笔者同意第二种观点，理由如下。
从违反条款来看
本案中，当事人的违法行为是生产的预包装食品标签未按照规定标明“产地”项，不符合《预包装食品标签通则》(GB 7718-2011)的规定。在案件定性时，《食品安全法》第三十四条第十三项、第六十七条第三款、第七十一条第一款的规定看似都适用，但实则不然。
首先，本案中“产地”项的标注不符合《预包装食品标签通则》(GB 7718-2011)的规定。由于该标准属于食品安全国家标准，具有强制性，在对本案进行定性时虽适用《食品安全法》第三十四条第(十三)项的规定，但该项是对违反其他不符合法律、法规或食品安全标准的一项“兜底”条款，涵盖了所有的食品安全标准。
其次，本案的违法行为虽然违反的是食品安全国家标准，但GB 7718属于食品标签标识范畴的标准，未涉及食品本身的质量，使用《食品安全法》第三十四条的“违反食品安全标准”的禁止性条款进行定性显得情节偏重。
再次，《食品安全法》第七十一条规定“食品和食品添加剂的标签、说明书不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责”。本案中，委托方与被委托方均为合法的食品生产企业，且签订了委托合同，因此将标签上未标明“产地”的违法行为认定为标签含有虚假内容显然不妥。而《食品安全法》第六十七条第三款“食品安全国家标准对标签标注事项另有规定的，从其规定”是对第六十七条第一款和第二款的补充说明，明确了符合《食品安全法》六十七条第一、二款但不符合食品安全国家标准对标签标注事项规定的法律依据，对于本案的违法行为具有更为明确的指向性。
从处罚条款来看
违反《食品安全法》第三十四条第十三项对应的处罚是第一百二十四条第二款，但该条款规定“除前款和本法第一百二十三条、第一百二十五条规定的情形外……”。当事人的违法行为是预包装食品标签不符合食品安全国家标准，《食品安全法》在第一百二十五条第(二)项中已对标签违法的处罚做出了明确且具体的规定，故适用《食品安全法》第一百二十四条第二款对当事人进行处罚明显不妥，而应依据《食品安全法》第一百二十五条第一款第(二)项“生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”的规定进行处罚更为确切。
在食品安全行政执法中，法律、法规、规章、标准的数量很多，内容和范围也相对较为广泛，故对某一种违法行为可能存在多种法条竞合。在具体执法实践中，不能笼统地一概而论，应依据当事人的违法情形作出具体分析，在定性和判罚时严格遵循相关法律法规的要求，操作时参照法条竞合的处理原则，从而做出准确的定性和处罚，既能使违法行为依法得到惩处，又保障行政相对人的合法权益，避免造成法律条款适用错误或者重复处罚等情形，确保行政处罚的公正、公平。
以上仅代表作者个人观点。
专家介绍：
郭改玲，中国医科大学毕业，现为陕西省铜川市食品药品执法监察支队助理工程师，主要从事食品药品安全稽查执法工作，她所办理的多起案件被评为“陕西省优秀案件”。, 百拇医药