突发性公共卫生事件的应急措施与分析
【摘要】 本文采取实证研究的思路，通过规范分析和经验考察，讨论了我国现行突发性公共卫生事件应急管理公共政策在3个层面上的不足之处，并初步解释了潜在的原因，进而就应急管理及其相关公共卫生政策提出建议。
【关键词】 公共卫生工作； 卫生政策
近几年来，非典型性肺炎(severe acute respiratory syndrome,SARS)事件、人感染高致病性禽流感事件对人们的心理造成了很大的冲击，人们怀疑：现有社会环境在多大程度上适合于人们的生命健康？作为一种被动回应和积极应对，国家制定了一系列的法律法规及规章，更新了突发性公共卫生事件应急管理政策及机制，在很大程度上改变了SARS事件前那种迟滞缓慢的行政运作范式，在一个风险社会之中，人们似乎拥有了更有效的制度资源。
但是，对于正处于社会转型期的中国而言，一两个事件并不能为制度创新带来足够的刺激和启发——如果更多着眼于控制风险社会的话；制度创新需遭遇更多的困难和障碍才能不断进行。在这种意义上，对现有突发性公共卫生事件进行反思，争取及早发现其中不足之处，不但不是“鸡蛋里挑骨头”，而且是“行之有益”的。在新风险到来之前，在现实中的创新契机来临之前，对已有制度进行剖析(包括规 范层面和实践层面)或许是唯一而且不得不为之的进路。
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本文在讨论政策制定和实施中不足的基础上，概括出一整套制度体系在指导思想、制度规范和实际执行中的缺陷，进而就应急管理本身及其相关公共政策提出建议。
1 突发性公共卫生事件现状分析
目前我国面向突发性公共卫生事件应急管理的公共卫生政策包括4个方面，即党的政策、国家政策、法律(包括法规规章)及其他具有普遍约束力的规范性文件。
其一，至少在政府现有认识层面上，公共卫生(甚至是大众健康)与突发性卫生事件应急管理这两方面的公共政策缺少必要的联结。不妨把上述的第三十三点和第五十点分别看作是我国政府对公共卫生政策和突发事件应急管理公共政策的正面表述，那么似乎更让人觉得，目前政府对于突发性卫生事件应急管理的看法，还没有至少是没有很明显地跳出非典时期那样一种更多着眼于秩序稳定而不是大众健康的思路。
其二，突发性公共卫生事件应急管理的职业性和专业性没有得到应有的重视。既然突发性公共卫生事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则，那么自然要“抓好重大疾病防治”工作了；而这些工作在很大程度上，不是只靠一般政府机构在思想和理念上加强“预防预警”，有一颗认真工作的心就可以做好的，它更多的是需要拥有精良设备和专业人才的公共卫生机构在实际工作中加以贯彻和实施。这一点不足实际是第一点缺陷的必然延伸。
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突发性公共卫生事件应急管理的主要目的是为了大众健康，而不仅仅是秩序的稳定；突发性公共卫生事件应急管理必然要与公共卫生政策的其他部分结合起来，不可能依靠一时控制某类重大疾病的胜利就宣告大众健康。公共卫生服务法、医疗保障法、健康促进法、公共卫生监测法、环境保护法、公共卫生危机管理法都是这个体系中不可或缺的组成部分，有关立法至今却严重欠缺。
2 公共卫生政策实际执行方面
总体来说，公共卫生政策在现实运行中存在下列不足。首先，公共信息和知识资源的流通不畅：新近实施的《政府信息公开条例》与《政府信息公开法》要求相距很大，民众的知情权依然得不到法律的强有力支持;报道新闻的自主性受到很大的压制；民众的必要知识储备不足，这直接影响到民众的理性水平；政府内部的上行信息传播受到太多选择性利益偏好的影响，传输失真度高，时效性差。
3 可能进行的知识教育和制度创新
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需要作说明的有两方面。一方面是知识教育对于提高整个社会包括政府部门在内的理性认识和危机意识裨益甚多。在一个充满不稳定性不确定性的社会里，刚性的规范体系注定是不可避免的，但是这些规范与人的道德情感以及人文知识之间怎么协调呢？如果没有一致性的价值基础，那么社会将面临分裂和混乱，将充斥虚假和规避。因此在社会转型需要大量制度转变的历史时期，注重对社会大众的知识教育，缩小甚至弥合超前的制度与大众心理的差距，将是必要的。
(一)应急管理方面：
首先，政府和民众都要提高对风险社会的认识和体会，逐渐去除希求社会结构稳定不变的心态，增强危机感。
在当今社会，寄希望于某种设计好的制度来建构心目中的稳定秩序，无疑是现代的新迷信，是一种谋求心理安慰的逃避。在这种心理倾向的支配下，一种危险会被人为地放大许多倍，造成不必要的社会心理资源消耗。只有正视诸如发生新传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入这类现象，体会到自然环境演化的残酷性和规律性，相信人类科学力量的作用，才能为应急管理提供社会意识支撑。
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其次，明确应急管理中各部门的权责划分，健全应急机制。
把每一次突发性公共卫生事件的处理都看成是各级政府各类机构“全体出动”的大汇演，不仅仅浪费了人力物力资源，而且会助长社会民众中不恰当的恐慌心理。试想：无论事件危害大小轻重，都得由一级行政首长担纲带头，而由有关部门(事实上是所有政府机构)应急指挥部出面，似乎不够重视就不能克服困难，这不仅仅会严重影响到其他方面工作的正常开展，还会给人“大难临头”的错觉。因此，应该明确应急管理中各部门之间的权责范围，做到人事搭配合理，任务与工作对齐。
与此密切相关的是，一旦民众知情权得到真正重视，新闻媒体乃至整个社会舆论的监督力量才能体现出来；尽管《突发事件应对法》对新闻报道放松了限制，但在实践中政府容易借助政府信息公开义务的法律依据的缺失来拒绝媒体乃至社会舆论的合理要求。只有真正在法律上明确给予新闻媒体和社会舆论知情的权利，并对政府相应不作为规定责任追究机制，才能促使政府在突发性公共卫生事件应急管理中正确作为。目前《政府信息公开条例》已经施行，但效果如何，仍需拭目以待；毕竟，这与《政府信息公开法》有相当大的差距，例如《条例》第八条规定：行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定[1]。显然，只要掌握着《条例》解释权的政府愿意，它随时可以利用这条规定不对外公开行政信息，从而使政府信息公开“口惠而实不至”。
【参考文献】
[1] 中华人民共和国国务院. 中华人民共和国政府信息公开条例. 2007：04-05., http://www.100md.com(李宇)
【关键词】 公共卫生工作； 卫生政策
近几年来，非典型性肺炎(severe acute respiratory syndrome,SARS)事件、人感染高致病性禽流感事件对人们的心理造成了很大的冲击，人们怀疑：现有社会环境在多大程度上适合于人们的生命健康？作为一种被动回应和积极应对，国家制定了一系列的法律法规及规章，更新了突发性公共卫生事件应急管理政策及机制，在很大程度上改变了SARS事件前那种迟滞缓慢的行政运作范式，在一个风险社会之中，人们似乎拥有了更有效的制度资源。
但是，对于正处于社会转型期的中国而言，一两个事件并不能为制度创新带来足够的刺激和启发——如果更多着眼于控制风险社会的话；制度创新需遭遇更多的困难和障碍才能不断进行。在这种意义上，对现有突发性公共卫生事件进行反思，争取及早发现其中不足之处，不但不是“鸡蛋里挑骨头”，而且是“行之有益”的。在新风险到来之前，在现实中的创新契机来临之前，对已有制度进行剖析(包括规 范层面和实践层面)或许是唯一而且不得不为之的进路。
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本文在讨论政策制定和实施中不足的基础上，概括出一整套制度体系在指导思想、制度规范和实际执行中的缺陷，进而就应急管理本身及其相关公共政策提出建议。
1 突发性公共卫生事件现状分析
目前我国面向突发性公共卫生事件应急管理的公共卫生政策包括4个方面，即党的政策、国家政策、法律(包括法规规章)及其他具有普遍约束力的规范性文件。
其一，至少在政府现有认识层面上，公共卫生(甚至是大众健康)与突发性卫生事件应急管理这两方面的公共政策缺少必要的联结。不妨把上述的第三十三点和第五十点分别看作是我国政府对公共卫生政策和突发事件应急管理公共政策的正面表述，那么似乎更让人觉得，目前政府对于突发性卫生事件应急管理的看法，还没有至少是没有很明显地跳出非典时期那样一种更多着眼于秩序稳定而不是大众健康的思路。
其二，突发性公共卫生事件应急管理的职业性和专业性没有得到应有的重视。既然突发性公共卫生事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则，那么自然要“抓好重大疾病防治”工作了；而这些工作在很大程度上，不是只靠一般政府机构在思想和理念上加强“预防预警”，有一颗认真工作的心就可以做好的，它更多的是需要拥有精良设备和专业人才的公共卫生机构在实际工作中加以贯彻和实施。这一点不足实际是第一点缺陷的必然延伸。
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突发性公共卫生事件应急管理的主要目的是为了大众健康，而不仅仅是秩序的稳定；突发性公共卫生事件应急管理必然要与公共卫生政策的其他部分结合起来，不可能依靠一时控制某类重大疾病的胜利就宣告大众健康。公共卫生服务法、医疗保障法、健康促进法、公共卫生监测法、环境保护法、公共卫生危机管理法都是这个体系中不可或缺的组成部分，有关立法至今却严重欠缺。
2 公共卫生政策实际执行方面
总体来说，公共卫生政策在现实运行中存在下列不足。首先，公共信息和知识资源的流通不畅：新近实施的《政府信息公开条例》与《政府信息公开法》要求相距很大，民众的知情权依然得不到法律的强有力支持;报道新闻的自主性受到很大的压制；民众的必要知识储备不足，这直接影响到民众的理性水平；政府内部的上行信息传播受到太多选择性利益偏好的影响，传输失真度高，时效性差。
3 可能进行的知识教育和制度创新
, http://www.100md.com
需要作说明的有两方面。一方面是知识教育对于提高整个社会包括政府部门在内的理性认识和危机意识裨益甚多。在一个充满不稳定性不确定性的社会里，刚性的规范体系注定是不可避免的，但是这些规范与人的道德情感以及人文知识之间怎么协调呢？如果没有一致性的价值基础，那么社会将面临分裂和混乱，将充斥虚假和规避。因此在社会转型需要大量制度转变的历史时期，注重对社会大众的知识教育，缩小甚至弥合超前的制度与大众心理的差距，将是必要的。
(一)应急管理方面：
首先，政府和民众都要提高对风险社会的认识和体会，逐渐去除希求社会结构稳定不变的心态，增强危机感。
在当今社会，寄希望于某种设计好的制度来建构心目中的稳定秩序，无疑是现代的新迷信，是一种谋求心理安慰的逃避。在这种心理倾向的支配下，一种危险会被人为地放大许多倍，造成不必要的社会心理资源消耗。只有正视诸如发生新传染病或我国尚未发现的传染病发生或传入这类现象，体会到自然环境演化的残酷性和规律性，相信人类科学力量的作用，才能为应急管理提供社会意识支撑。
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其次，明确应急管理中各部门的权责划分，健全应急机制。
把每一次突发性公共卫生事件的处理都看成是各级政府各类机构“全体出动”的大汇演，不仅仅浪费了人力物力资源，而且会助长社会民众中不恰当的恐慌心理。试想：无论事件危害大小轻重，都得由一级行政首长担纲带头，而由有关部门(事实上是所有政府机构)应急指挥部出面，似乎不够重视就不能克服困难，这不仅仅会严重影响到其他方面工作的正常开展，还会给人“大难临头”的错觉。因此，应该明确应急管理中各部门之间的权责范围，做到人事搭配合理，任务与工作对齐。
与此密切相关的是，一旦民众知情权得到真正重视，新闻媒体乃至整个社会舆论的监督力量才能体现出来；尽管《突发事件应对法》对新闻报道放松了限制，但在实践中政府容易借助政府信息公开义务的法律依据的缺失来拒绝媒体乃至社会舆论的合理要求。只有真正在法律上明确给予新闻媒体和社会舆论知情的权利，并对政府相应不作为规定责任追究机制，才能促使政府在突发性公共卫生事件应急管理中正确作为。目前《政府信息公开条例》已经施行，但效果如何，仍需拭目以待；毕竟，这与《政府信息公开法》有相当大的差距，例如《条例》第八条规定：行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定[1]。显然，只要掌握着《条例》解释权的政府愿意，它随时可以利用这条规定不对外公开行政信息，从而使政府信息公开“口惠而实不至”。
【参考文献】
[1] 中华人民共和国国务院. 中华人民共和国政府信息公开条例. 2007：04-05., http://www.100md.com(李宇)