制度创新 推进药械全生命周期管理 ——《关于鼓励药品医疗器械创新实施药品医疗器械全生命周期管理的相关政策(征求意见稿)》评析
□ 杨悦
日前，国家总局发布了《关于鼓励药品医疗器械创新实施药品医疗器械全生命周期管理的相关政策(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)，明确了药品医疗器械全生命周期管理的责任主体，将注册管理与上市后监测、再评价紧密衔接，在合理优化全生命周期中审评、检验、检查的关系，提高审评检查能力方面提出很多新举措。
落实上市许可持有人法律责任
上市许可持有人制度涵盖药品上市前与上市后管理的全过程，在药品管理制度中具有“基本制度”的法律地位。征求意见稿明确，十个试点省(市)内的上市许可持有人在药品全生命周期中承担全部法律责任。其法律责任可以概括为：确保申报资料真实、完整、可溯源；确保原辅料及包材、销售供应链可追溯；确保生产工艺一致和生产过程持续合规；确保及时报告药品不良反应并改进。
征求意见稿的一大亮点是，在总结药品上市许可持有人试点经验的基础上，结合《药品管理法》的修订，将上市许可持有人制度在全国药品和医疗器械许可(注册)人中普遍实行。
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强化申请人和持有人的主体责任，建立药品质量安全责任追究利益链条，申请人在选择研发、生产、物流分销等合作伙伴时将更加慎重，以避免日后出现药品质量安全法律责任纠纷。可以预期，上述规定有助于规范企业和个人行为，并促进诚信体系的建立。
完善药械不良反应/事件报告制度
征求意见稿提出，在现有主要由医疗机构报告不良反应/事件制度的基础上，建立以上市许可持有人为主体的不良反应/事件报告制度。
国家药品不良反应/事件监测年度报告显示，2016年药品不良反应/事件报告按照来源统计，来自医疗机构的报告占85.6%，来自药品经营企业的报告占12.8%，来自药品生产企业的报告占1.4%。在药品上市许可持有人制度建立后，上市许可持有人是药品全生命周期的责任主体，理应承担报告义务。而不良反应/事件报告制度是药品说明书和标签修改、药品风险效益评价、药品撤市和恢复上市等制度的前提和基础，因此，必须加强药品医疗器械上市许可持有人的不良反应/事件报告管理。
, 百拇医药
强化药品医疗器械持有人的不良反应/事件报告必须建立明确的利益约束机制。征求意见稿指出，对于隐瞒不报或逾期报告的，医疗机构报告、患者举报而上市许可持有人未报告的，监管部门要对上市许可持有人从严惩处。
征求意见稿的另一亮点是，强调建立审评与上市后监测之间的直接联系，完善药品全生命周期的风险控制，提高不良反应/事件监测对注册审评的支撑作用。明确要求审评机构组织力量对企业报告的不良反应/事件进行调查分析，责令企业提出改进措施和修改说明书及标签申请。
强化药械上市再评价
药品再评价是《药品管理法》《药品管理法实施条例》确立的药品管理制度，是贯彻药品全生命周期管理的具体措施。《国家药品不良反应监测年度报告(2016年)》显示，药品不良反应中注射剂不良反应占比达60%以上，严重药品不良反应报告中给药途径也以静脉注射为主，占7成以上。开展注射剂上市再评价是保障公众健康的迫切需要。
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征求意见稿要求，力争用5年～10年时间基本完成已上市注射剂再评价工作。通过再评价的，享受化学仿制药口服固体制剂质量和疗效一致性评价的相关政策。为了保护公众健康、促进产业发展，药品一致性评价等再评价工作将会稳步推进。再评价是药品质量提高的关键路径，企业应当认清形势，抢占先机，积极开展相关工作，主动提高药品质量。
目前，我国医疗器械再评价制度尚不完善，对于已经注册上市销售的医疗器械，其安全性、有效性需要持续的监测和评价，建立上市、撤市、风险控制等完整的全生命周期管理体系是十分必要的。
严查临床试验数据造假
临床试验数据造假、医药代表带金销售等严重影响药物研发、流通、使用和市场秩序，危害医药行业社会形象，应予以严厉打击，以净化药物研发生态环境。
日前，最高人民法院通过《关于办理药品、医疗器械注册申请数据造假刑事案件适用法律若干问题的解释》，首次将临床数据造假骗取药品批文纳入刑事处罚，最高可判死刑。5月24日，国家总局发布《关于药物临床试验数据核查有关问题处理意见的公告》，明确了申请人、药物临床试验机构等各方应承担的责任、数据造假的界定、造假行为的处理原则等内容，以最严厉的处罚、最严肃的问责净化研发环境，从源头上保证临床数据的真实、完整、规范，确保患者用药安全。
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征求意见稿明确了临床试验数据的第一责任人是项目甲乙双方协议签署人和研究者(PI)，其对临床试验数据可靠性承担全部法律责任，这与以往责任仅仅追究到申办者和临床试验机构的提法有本质不同，有利于加强“责任到人”的责任追溯体系的建立。
规范学术推广行为
征求意见稿明确了医药代表的“三个禁止”：“禁止医药代表承担药品销售任务，禁止医药代表私下与医生接触，禁止医疗机构任何人向医药代表、药品生产经营等企业人员提供医生个人开具的药品处方数量”。同时要求，上市许可持有人(药品生产企业)需将医药代表名单在食品药品监管部门指定的网站备案，向社会公开。笔者认为，应建立医药代表诚信体系，建立黑名单制度，进一步加强对医药代表行为的约束。
加强审评检查能力建设
当前，我国专业化的检查员队伍尚未建成，药品审评、检查和检验标准与国际水平仍存在一定的差距，审评审批技术支撑能力亟待提升。征求意见稿针对上述问题提出了针对性改革措施：首先，突破审评检查能力的制约瓶颈。一方面，国家药品审评机构通过扩大编制、合同制招聘等方式引进人才；另一方面，拟通过探索建立政府购买服务模式，提高审评资源利用效率。其次，改革审评中的样本检验模式，允许具备检验资质的检验机构承担检验任务，节约审评资源，提高审评效率。第三，落实从研发到使用全过程检查责任，实施以风险为基础的检查模式，加强全过程动态检查，建立违规行为公开、黑名单制度，建立行政处罚与刑事司法的衔接机制，实现处罚到人，提高检查效率，帮助申请人、生产企业建立质量体系，提高行业整体合规性水平。第四，推进职业化药械检查员队伍建设。在检查工作中，检查员专业程度不高、检查经验不足等制约了检查工作的有效开展，因此，建立职业化检查员队伍是大势所趋。
(作者系沈阳药科大学国际食品药品政策与法律研究中心主任、教授、博士生导师), 百拇医药
日前，国家总局发布了《关于鼓励药品医疗器械创新实施药品医疗器械全生命周期管理的相关政策(征求意见稿)》(以下简称征求意见稿)，明确了药品医疗器械全生命周期管理的责任主体，将注册管理与上市后监测、再评价紧密衔接，在合理优化全生命周期中审评、检验、检查的关系，提高审评检查能力方面提出很多新举措。
落实上市许可持有人法律责任
上市许可持有人制度涵盖药品上市前与上市后管理的全过程，在药品管理制度中具有“基本制度”的法律地位。征求意见稿明确，十个试点省(市)内的上市许可持有人在药品全生命周期中承担全部法律责任。其法律责任可以概括为：确保申报资料真实、完整、可溯源；确保原辅料及包材、销售供应链可追溯；确保生产工艺一致和生产过程持续合规；确保及时报告药品不良反应并改进。
征求意见稿的一大亮点是，在总结药品上市许可持有人试点经验的基础上，结合《药品管理法》的修订，将上市许可持有人制度在全国药品和医疗器械许可(注册)人中普遍实行。
, http://www.100md.com
强化申请人和持有人的主体责任，建立药品质量安全责任追究利益链条，申请人在选择研发、生产、物流分销等合作伙伴时将更加慎重，以避免日后出现药品质量安全法律责任纠纷。可以预期，上述规定有助于规范企业和个人行为，并促进诚信体系的建立。
完善药械不良反应/事件报告制度
征求意见稿提出，在现有主要由医疗机构报告不良反应/事件制度的基础上，建立以上市许可持有人为主体的不良反应/事件报告制度。
国家药品不良反应/事件监测年度报告显示，2016年药品不良反应/事件报告按照来源统计，来自医疗机构的报告占85.6%，来自药品经营企业的报告占12.8%，来自药品生产企业的报告占1.4%。在药品上市许可持有人制度建立后，上市许可持有人是药品全生命周期的责任主体，理应承担报告义务。而不良反应/事件报告制度是药品说明书和标签修改、药品风险效益评价、药品撤市和恢复上市等制度的前提和基础，因此，必须加强药品医疗器械上市许可持有人的不良反应/事件报告管理。
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强化药品医疗器械持有人的不良反应/事件报告必须建立明确的利益约束机制。征求意见稿指出，对于隐瞒不报或逾期报告的，医疗机构报告、患者举报而上市许可持有人未报告的，监管部门要对上市许可持有人从严惩处。
征求意见稿的另一亮点是，强调建立审评与上市后监测之间的直接联系，完善药品全生命周期的风险控制，提高不良反应/事件监测对注册审评的支撑作用。明确要求审评机构组织力量对企业报告的不良反应/事件进行调查分析，责令企业提出改进措施和修改说明书及标签申请。
强化药械上市再评价
药品再评价是《药品管理法》《药品管理法实施条例》确立的药品管理制度，是贯彻药品全生命周期管理的具体措施。《国家药品不良反应监测年度报告(2016年)》显示，药品不良反应中注射剂不良反应占比达60%以上，严重药品不良反应报告中给药途径也以静脉注射为主，占7成以上。开展注射剂上市再评价是保障公众健康的迫切需要。
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征求意见稿要求，力争用5年～10年时间基本完成已上市注射剂再评价工作。通过再评价的，享受化学仿制药口服固体制剂质量和疗效一致性评价的相关政策。为了保护公众健康、促进产业发展，药品一致性评价等再评价工作将会稳步推进。再评价是药品质量提高的关键路径，企业应当认清形势，抢占先机，积极开展相关工作，主动提高药品质量。
目前，我国医疗器械再评价制度尚不完善，对于已经注册上市销售的医疗器械，其安全性、有效性需要持续的监测和评价，建立上市、撤市、风险控制等完整的全生命周期管理体系是十分必要的。
严查临床试验数据造假
临床试验数据造假、医药代表带金销售等严重影响药物研发、流通、使用和市场秩序，危害医药行业社会形象，应予以严厉打击，以净化药物研发生态环境。
日前，最高人民法院通过《关于办理药品、医疗器械注册申请数据造假刑事案件适用法律若干问题的解释》，首次将临床数据造假骗取药品批文纳入刑事处罚，最高可判死刑。5月24日，国家总局发布《关于药物临床试验数据核查有关问题处理意见的公告》，明确了申请人、药物临床试验机构等各方应承担的责任、数据造假的界定、造假行为的处理原则等内容，以最严厉的处罚、最严肃的问责净化研发环境，从源头上保证临床数据的真实、完整、规范，确保患者用药安全。
, 百拇医药
征求意见稿明确了临床试验数据的第一责任人是项目甲乙双方协议签署人和研究者(PI)，其对临床试验数据可靠性承担全部法律责任，这与以往责任仅仅追究到申办者和临床试验机构的提法有本质不同，有利于加强“责任到人”的责任追溯体系的建立。
规范学术推广行为
征求意见稿明确了医药代表的“三个禁止”：“禁止医药代表承担药品销售任务，禁止医药代表私下与医生接触，禁止医疗机构任何人向医药代表、药品生产经营等企业人员提供医生个人开具的药品处方数量”。同时要求，上市许可持有人(药品生产企业)需将医药代表名单在食品药品监管部门指定的网站备案，向社会公开。笔者认为，应建立医药代表诚信体系，建立黑名单制度，进一步加强对医药代表行为的约束。
加强审评检查能力建设
当前，我国专业化的检查员队伍尚未建成，药品审评、检查和检验标准与国际水平仍存在一定的差距，审评审批技术支撑能力亟待提升。征求意见稿针对上述问题提出了针对性改革措施：首先，突破审评检查能力的制约瓶颈。一方面，国家药品审评机构通过扩大编制、合同制招聘等方式引进人才；另一方面，拟通过探索建立政府购买服务模式，提高审评资源利用效率。其次，改革审评中的样本检验模式，允许具备检验资质的检验机构承担检验任务，节约审评资源，提高审评效率。第三，落实从研发到使用全过程检查责任，实施以风险为基础的检查模式，加强全过程动态检查，建立违规行为公开、黑名单制度，建立行政处罚与刑事司法的衔接机制，实现处罚到人，提高检查效率，帮助申请人、生产企业建立质量体系，提高行业整体合规性水平。第四，推进职业化药械检查员队伍建设。在检查工作中，检查员专业程度不高、检查经验不足等制约了检查工作的有效开展，因此，建立职业化检查员队伍是大势所趋。
(作者系沈阳药科大学国际食品药品政策与法律研究中心主任、教授、博士生导师), 百拇医药