公共决策中的公民参与托马斯.pdf
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2020年11月28日
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《公共决策中的公民参与》为读者提供了一个明确的公民参与操作指南。作者勾勒出在政府决策过程中发展公民参与的策略途径，试图告诉读者公共管理者应怎样肩负起推进公民参与各项社会事务的艰巨任务，同时又维持公共管理的效率和效益。作者以言简意赅、清晰易懂的语言呈现了公民参与的有效决策模型，并使用大量的实证案例来说明、验证该模型的效度。
作者简介
约翰·克莱顿·托马斯，是美国佐治亚州立大学公共行政与城市管理研究学院的教授、院长。他曾在几个城市事务管理和公共行政研究组织中担任领导职务，包括1990年至1992年担任城市公共事务管理协会主席，1994年担任美国行政学会下设国家会议的项目联合主席。他的主要著作为《在市民与城市之间》和《转型中的大城市政治》。
精彩书摘
由此带来的社会震荡可想而知，最终导致国会通过林登·约翰逊总统的“伟大社会”(Great Society)法案。该法案力图向贫困开战(War on Poverty)，它设立了一系列联邦项目，直接以减缓低收入者贫困，特别是美国黑人贫困为目标。考虑到反贫困计划的实施不能再重蹈城市重建计划的覆辙，即不能通过强化平均主义政策又将城市重建计划取得的成就毁于一旦，联邦政府官员在出台的相关文件中，以法律性的语言要求在执行这些项目的过程中，必须“以项目实施地区的公民和公共服务的对象为中心，最大限度地发展和引导可行性的公民参与行动(pubfic in-volvement)”(Judd，1979，pp.302-303)。伴随着这些新的法律用语的使用和推广，一个新的公民参与时代开始了。
正如我们最初了解到的那样，新公民参与运动或市民参与(citizen participa-tion)与传统的公共参与存在着两个主要方面的区别：第一，在传统意义上，有关公民参与的作用和角色被限定在政策制定或决策上，而新的公民参与运动则更加强调公民对政策执行的参与，即公民不仅参与政策的制定，而且一旦政策被采纳，公民也参与政策的实际操作，进入公共项目的实际管理过程。第二，新公民参与运动一反传统公民参与中具有的精英主义倾向，如“蓝带式”(blue ribbon)一城市重建项目咨询委员会模式等，它扩展了相关参与的公民的范围，这个参与过程包括了那些低收入阶层的公民。在70年代参与范围进一步扩大，进一步包容了公民组织。在这个时代，新型公民组织形成了，他们分别代表着消费者、环保主义者和广大公众来关注和讨论社会公共问题，如弱势群体和贫困者救助问题(Walker，1983)。对于这些公民组织而言，公民在参与联邦政府项目过程中得到了一个承诺，即公民能够在那些关系他们生活质量的政府项目决策上拥有影响力。
结果是，尽管向贫困开战项目的实施成效令人失望，因为，在不到10年的时间里，大部分分支项目要么被取消，要么处于破损不堪的状态，但是，扩大公民在政策执行中的参与作用，尤其是增强公民参与联邦政府项目实施的思想却日益兴旺起来。60年代末至70年代中期，公民参与在很多联邦政府项目运作中迅速展开。60年代末期，只有3l项联邦拨款项目实施了公民参与，而到1974年底，公民参与项目管理的数量超过60年代末的三倍，达到了100项。在其后的两年中，参与数量再度增长了50%，即另外55项联邦项目也吸纳了公民参与(Advisory Commis-sion on Intergoveraamental Relations，1979)。
章节详解
第1章介绍了当今新的公民参与运动的发展状况。本章从开始就运用生动的案例，描述了在过去二三十年中公民参与行动不断增强的景象。本章的第二部分解释了新公民参与运动对当代公共管理提出的一系列挑战和产生的压力。
第2章提出了公民参与在公共管理理论中地位与作用发生的不断变化。本章追踪了公民参与理论的历史演进历程，从20世纪60年代“新公共行政”(new public administration)大力倡导充分发挥公民参与的巨大作用，一直到当前各种反对公民参与的声音，后者认为公民参与常常会引发很多问题。伴随着这一简短的历史回顾，本章还进一步阐释了公民参与公共管理过程方式出现的诸多变化。最后，本章提出了一个综合性的理论分析框架，建议公共管理者充分认识公民参与在公共管理中发挥的实质性的，但又存在着局限性的作用。
第3、4、5章阐述了在本书中具有核心地位的公民参与的有效决策模型，以此作为解释公共管理者应在何时、以何种方式吸引公民参与的基本分析框架。第3章讨论了模型的第一部分，即描述了该模型在决策初始阶段的使用，分析了公民是否应该参与特定的公共政策制定过程；第4章则主要探讨了公共管理者在界定和判断谁应参与决策，以及在什么时候应该引入某种形式的公民参与时，需要怎样使用有效决策模型这一工具；第5章则指出公共管理者应如何针对不同性质的公共决策，广泛地运用各种各样的公民参与形式。
在第6章和第7章中，作者将研究的视角由公民参与的各种途径转向公民参与的工具和机制。第6章阐述了公共管理者以获取相关政策信息为目的，采用以收集、取得政务信息为中心的公民参与机制；第7章则提出了当公共管理者期望公民充分理解并接受政府公共政策时，可考虑采取的各种公民参与机制。在这两章中，我们针对公共管理者的实际需要，重点讨论了在何种情况和背景下，特定的公民参与形式会更加有效；而在何种情况下，公民参与形式的有效性会有所欠缺。在这里，作者认为，公民参与形式选择和使用的有效性又是与公民参与的决策模型紧密地联系在一起的。
第8章进一步建议公共管理者应如何与公民建立良好的工作合作关系，并说明这种关系的形成对于发展成功的公民参与途径具有的至关重要的意义(Fisher and Brown，1988)，一旦公民与政府组织的合作关系能够不断加深，那么，公民参与就可以向纵深方向发展。在此基础上，第9章就探讨了一些新近发展起来的、以建立政府与公民合作关系为目的的公民参与的高级形式。
第10章将前面各章节的观点加以总结、概括，提出对未来公民参与发展的展望。首先，本章归纳了若干条“应该做和不应该做”的建议，倡导公共管理者时刻思考公民参与的问题；其次，作者在本章指出，在公民参与发展和其他环境因素的影响下，公共管理的性质已然发生了很大变化，因此，要求公共管理者必须具备新的管理技能和管理策略；最后，本章进一步探讨了当代民主价值正伴随着管理技能和参与形式的发展而不断地发展。
面对挑战
公共决策和公共管理的性质已经发生了变化。随着公民参与公共决策制定、执行以及管理的要求不断升温，传统的公共政策和公共管理的运作方式已经明显过时了。我们提出了公共管理者面对的两个部分的公民参与发展的挑战：第一，就是在本章讨论的、并在下一章要详细阐释的理解新公民参与运动的必要性的问题；第二，就是将各种各样零散的东西归并、整合起来，提出有关公共参与公共决策的有效决策模型。本章的后一个部分解释了公共参与的一些难题，那么，本书后面的绝大部分就打算讨论公共管理者如何能够将这些零散的东西成功地整合起来。
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